日韩《儿童福利法》制定与发展变革比较研究

■ 易　谨

(长沙民政职业技术学院 社会管理学院， 湖南 长沙 410001)



日韩《儿童福利法》制定与发展变革比较研究

■ 易谨

(长沙民政职业技术学院 社会管理学院， 湖南 长沙 410001)

日本、韩国《儿童福利法》的制定都不是经济发展的结果，而是政治的需要。日本受佛教影响，并主动学习西方儿童救助理论；韩国则是受天主教的影响，被动接受西方提供的儿童福利设施，推行儿童福利社会工作。虽然两国儿童福利的发展在很大程度上是为了应对老龄化与少子化，但日本儿童福利的发展变革滞后于其经济发展与福利国家建设，韩国儿童福利的发展则与经济、福利国家建设同步；韩国已完全内化了儿童权利及其基本原则和系统理念，日本对儿童权利则一直停留在训示性规定层面。我国目前急需、也完全可以制定一部《儿童福利法》作为儿童福利法律体系的基本法，明确儿童福利责任主体、基本原则和基本理念。

日本韩国儿童福利立法 老龄化 经济发展

近年来，全国政协委员、社会组织、学界等都在呼吁尽快出台《儿童福利法》，但民政部副部长邹铭在2015年两会期间听取全国政协妇联组委员发言后坦言，我国目前的儿童福利保障水平还比较低，保障对象还是以孤儿为主的困难儿童，对孤儿的保障逐渐完善，但对非孤儿的困境儿童的生活保障、政策支持还有很多空白，认为在还没有形成较好的制度安排的情况下，起草《儿童福利法》的时机还不成熟。制定《儿童福利法》需要什么样的时机和社会基础？笔者对日本和韩国《儿童福利法》的立法背景与发展变革进行比较研究，以期为我国制定《儿童福利法》提供借鉴。

一、立法基础的比较

虽然日本和韩国《儿童福利法》制定的时间相差二三十年，但其制度的形成却有相似之处。

1.宗教的影响

日本、韩国儿童福利制度的思想虽然都受宗教的影响，但却有很大的不同。日本古代儿童福利工作起源于佛教提倡的儿童福利的志愿性服务和基督教奉行的各种慈善工作，其中佛教的慈善性救济服务得到了皇室的支持，甚至由国家领导者亲自倡导推行。公元六世纪圣德太子与大阪四天王寺合办了一个救济院，以老年人、弃婴和穷人为服务对象。八世纪，光明皇后与福寺合办了另一个救济院。十三世纪，日照僧开始了儿童救济工作，后来良意僧与玄正僧在十三、十四世纪成立了儿童救济院。而基督教自传进日本之日起就受到了已在日本根深蒂固的神道教与佛教的排斥，只能在民间缓慢发展，其对儿童福利思想的影响力是非常有限的。

韩国的社会福利思想与中国、日本一样受以“孝”为基础的传统儒家文化的深刻影响，但其儿童福利思想却与此相反。传统的儒家思想认为儿童主要是为了传宗接代，没有任何社会地位。韩国的儿童福利思想受西方传教士的影响，认为不管血统如何，儿童都值得家人和社会的关注，儿童的地位与成人平等，虐待儿童、遗弃儿童、歧视女孩是一种罪过。1864年，法国天主教传教士首先为孤儿提供社会照顾服务体系，其中包括提供有偿安置和奶妈的寄养照顾制度，1885年在汉城创办了第一家孤儿院[1]。

2.国际社会的影响

二战以来，战争、屠杀、革命、灾难、贫困和疾病等因素使儿童福利议题格外突出，尤其是发达国家竭尽全力将儿童福利、儿童权利和儿童保护的价值观念向发展中国家传递[2]，各国或多或少会受其影响，但影响的程度、方式却有不同。日本明治维新时代积极主动学习西方的国家理论与体制，认为救助贫穷是国家和政府的责任，逐步建立了儿童救助保护设施、机构与法律，设立救济院、感化院，制定了《儿童保护法案》《儿童扶助法案》《少年法》《感化教育法》《儿童虐待防止法》《少年救护法》《母子保护法》及《保健所法》[3]。1938年，日本政府设置厚生省，下设儿童科，确立了中央集权化及地方政府的行政体制；1941年，(财团法人)日本儿童福利协会成立[4]。但是这一时期的儿童福利理念只是停留在对有保护需求的儿童施予保护的狭隘认识上。

韩国儿童福利受西方社会的影响不是像日本一样积极主动地学习，而是出于被动无奈地接受。1945年日本投降后，韩国国家财政无法解决归国同胞、战争受伤者、孤儿、弃儿等社会问题，只能接受美国等其他国家政府与民间的无偿援助。据统计，2002年全国273家儿童福利设施中有177家创办于1960年以前，其中144家创办于50年代，这些儿童福利设施绝大多数由西方人士创建。战后西方国家对韩国的救助除了直接赞助、收养儿童、创办医院、孤儿院外，更重要的是社工福利人才的培养[5]，认为与其提供单纯的救济与援助，不如引进社会工作专业教育制度，培养具有系统专业知识、掌握专业技能的专家。1947年梨花女子大学开设了基督教社会工作专业，1953年在基督教青年会(YMCA)的支助下建立中央神学院社会工作专业。1957年汉城大学开设社会工作专业，标志着国立大学开始进行社会福利专业教育[6]。与日本不同，韩国受西方社会影响的不是儿童福利制度建设，而是儿童福利服务设施的建设与儿童福利社会工作，这也奠定了现代韩国社会工作的基础。

二、立法背景的比较

如果说西方社会福利制度是随着产业化的发展和市民权利的扩张而逐步发展起来的话，那么东亚各国的社会福利则更多的是因政治需要而临时采取的应急措施，具有短期效应[7]，儿童福利法的制定更是当时的政治需要。

1.经济发展背景的比较

日本、韩国分别于1947年、1961年制定《儿童福利法》，两国当时的经济发展水平极度低下，经济发展根本负担不起社会福利。第二次世界大战对日本的政治、经济、文化和社会的各个方面影响很大，期间约185万人死亡，市区建筑物在战火中灰飞烟灭，战前日本经济水平已达发达国家水平，战后日本的国民收入大约为10年前的50%，1950年日本人均GDP为131美元，是经济合作与发展组织国家平均水平的三分之一，并且没有获得美国的援助。

1945年日本投降后，韩国结束了殖民统治，1948年8月建国后由美国托管，1950年6月爆发了朝鲜战争，韩国根本没有喘息的机会。在国内政治、经济、社会秩序一直没有得到稳定构建的当时，韩国政府的首要任务并不是纯粹意义上的经济发展，而更关注政治独立，强调通过政治体制改革，打破原有殖民主义在韩国的残余，赢得国家与民族的独立，为此后的经济发展创造更为良好的政治环境。在这样的思想指导下，尽管当时的政府高呼“打倒贫穷”，宣称要建立工业化经济，但是经济发展并没有得到执政者的充分重视，即使到了朝鲜战争结束后的20世纪50年代中后期，韩国仍然是一个内部纷争不断的农业国[8]。虽然可以获得美国的经济援助，但其经济水平与日本相差较远，1953年人均GDP为67美元，是日本的三分之一，1961年制定儿童福利法时，人均GDP为82美元，是日本的九分之一。

2.政治需要的比较

二战后，日本政府深切体认到，战败的阴霾已经导致儿童身心的严重伤害，为使儿童身心健全发展并秉持日本宪法宣示的尊重人权的理念，积极为儿童谋取福利，1945年日本颁布“战祸孤儿等保护对策纲领”，依此纲领设置社会局，颁布“实施流浪儿童与其他儿童保护等紧急措施”等行政命令；1947年日本正式颁布了《儿童福利法》。当时日本社会福利制度的设计是出于政治需要，虽然20世纪50年代和60年代经济高速增长，年均增长率超过10%，但经济增长的成果基本上分配给了公共工程，如公路、港口、铁路、水坝的建设等，而不是公共养老金、医疗、福利服务等[9]。因此，《儿童福利法》出台的目的只是在于处理当时因战争而大量出现失去双亲的孤儿及无家可归的流浪儿童。所以，政府在检讨如何解决儿童问题的对策时，往往优先立基于为需要保护的儿童施予保护的狭隘观点上，而陆续推出诸多表面上以增进全体儿童福利为目标、实质上的服务对象却仅止于需要保护儿童的行政政策[10]。虽然儿童福利法的制定是基于政治需要，但该法明确了国家对儿童福利的责任，建立了从中央到都、道、府、县、市、镇、村职责明确的儿童福利行政工作体系。

20世纪60年代初，韩国已摆脱对外部援助的依赖走上经济增长的路径，社会保障的法律框架也开始建立。第三共和国政府把发展经济和建设福利国家定为目标，在宪法里明确提出国民的生存权和福利国家义务，并制定了一批有关社会福利的法律，韩国的福利服务从“紧急救济”和“设施收容”等救济阶段转为社会福利服务阶段，儿童福利法律制度也以此为起点逐步发展，1961年11月30日颁布了“儿童福利法”[11]。当时实行“先增长后分配”的政策，国民对社会保障的要求也不强烈，要先解决温饱问题，只要有活儿干就满足，一些政府官员和学者甚至认为，实行社会保障制度容易产生“福利病”，在韩国还为时过早。尽管韩国先后制订了十多项相关法律，但它仍是巩固政权的政治需要，社会保障体系也还是一个“自上而下”的剩余型福利体系[12]。不过，儿童福利法中规定的“保护人因工作繁忙或疾病无力养育其子女时，可委托托儿所进行保育”却得到了有效实施，托儿所的设立主体由国家、地方自治团体及法人代表等组成，设立主体可以从民间、社会福利团体以及地方政府得到财政支援和补助。

三、发展变革及影响因素的比较

相比韩国，日本1947年《儿童福利法》的制订有比较好的制度基础和组织机构基础，是在《儿童保护法案》的基础上制定的，比较全面、成熟，共8章63条，其结构至今也没有发生变化，修改的次数也较少。韩国1961年制订的《儿童福利法》因缺乏制度基础与实施基础，内容相对简单，实际上除了儿童保育，其他措施基本上没有执行，制订以来经历了1981年、2000年和2012年的三次全面修订和十几次局部修改。分析比较两国儿童福利普惠化与国际化的进程可以发现，两者在受经济发展、老龄化及国际儿童福利理念影响方面存在很大的不同。

1.经济发展、福利国家建立与《儿童福利法》的发展变革

虽然日韩儿童福利法的制订并不是经济发展的结果，但其普惠化过程却必须要有经济发展的基础才能进行，但是否经济发展就必然会带来儿童福利的“普惠”化呢？

20世纪50-60年代日本经济迅速发展，实际年均增长率高达10%，1971 年日本人均GDP 突破2 000 美元，1973 年达到2 964 美元，已经接近中等发达国家水平。当经济福利基本满足后，日本人民意识到社会保障与生活质量的相对落后，目标从经济增长转变为提高福利与生活质量[13]。日本政府把1973年作为日本的福利元年，开始建设福利国家，各项福利政策渐趋完善。1974年，日本颁布“支付特别儿童抚养津贴”，比西方发达国家晚了数十年，而且还受家庭收入水平的规定限制，仍属较低水平的儿童津贴制度，属于“补缺型”儿童福利政策，直到1997年“普惠型”儿童福利政策才成为日本儿童福利改革的战略和施策重点，制度走向了面向所有的一般家庭和全体儿童身心的健全发展的“普惠型”儿童福利制度[14]。日本的经济发展早已位于世界前列，为了能对儿童养育提供多种形式的建议、支持与指导，日本政府于1997年修改了《儿童福利法》。

进入20世纪60年代，韩国经济迅速增长，但其经济发展水平远不够着手建立福利国家，人均GDP只有100多美元。70-80年代，韩国经济高速增长，达到其他新兴工业化实体的经济发展水平，但是人均GDP远远低于发达国家，1989年人均GDP为5 540美元，是日本的四分之一，其经济水平仍然不足以建立福利国家[15]。80年代中期，因“先增长后分配”政策出现了收入分配扭曲、两极分化等许多副作用，广大劳动人民极度不满，要求改变单纯追求经济增长的发展战略，重视社会发展。政府不得不开始注意社会发展，转向实行与经济发展水平相适应的分配政策，开始实行一系列社会保障制度。1981年4月13日韩国全面修改儿童福利法，向儿童提供特殊的福利服务，包括设立儿童专用福利设施、对儿童采取保护措施、加强对儿童的健康管理等[16]。至此，儿童福利法才真正有效实施，但仍只是以儿童“救助”为重心的“补缺型”儿童福利政策。1987年韩国结束威权政治进入自由民主政体时代，经济显著发展，90年代经济增长速度高于日本，1994年人均GDP高达10 010美元，1996年加入OECD组织，1998年开始着手建立福利国家。2000年12月6日全面修改儿童福利法，标志着“普惠型”儿童福利法律制度在韩国确立，超越了对困境儿童救助的观念，强调全体儿童的保护、福利与全面发展。

表1　日韩与芬兰儿童福利经济发展、福利国家开始建立和“普惠型”儿童福利的确立时间以及当年人均GDP

对比日本与韩国儿童福利普惠化与经济发展的关系，两国进程并不一致。我们用芬兰作为参照国，对比日本和韩国的经济发展、福利国家开始建立和“普惠型”儿童福利确立时间以及当年的人均GDP(见表1)。芬兰1966年开始建立福利国家，当年的人均GDP为1 970美元，到1983年建立“普惠型”儿童福利，人均GDP达到10 840美元，滞后于其福利国家建设7年。日本1973年开始建设福利国家，当年的人均GDP为2 680美元，但是在24年后才开始着手建设“普惠型”儿童福利，此时的人均GDP已高达39 230美元，1981年其人均GDP已达10 670美元。而韩国“普惠型”儿童福利与福利国家建设几乎同步，1998年开始建立福利国家，两年后就开始建立“普惠型”儿童福利，人均GDP与芬兰建立普惠型儿童福利时相当。可见，日本儿童福利的发展变革滞后于其经济发展与福利国家建设，而韩国儿童福利发展与经济、福利国家建设同步。

2.老龄化、少子化与《儿童福利法》的修订

老龄化是社会保障发展的因素之一，儿童福利政策是应对人口老龄化、少子化的重要措施。

1970年日本开始进入老龄化社会，65岁及以上人口比重达7.03%；0-14岁人口比重从1988年开始低于20%。1997年，日本政府公开承认日本是一个无比突出的“少子又兼老龄社会”。这种极端的“少子老龄”社会发展趋势，已关系到国家未来的生死存亡。1995年日本文部省、厚生省和国土省联合制订了“天使计划”——“儿童养育协助基本方针”，目的就是要创造环境使妇女可以一边安心工作，一边尽心养育子女[17]。 2001年11月修改的《儿童福利法》规定了对许可外保育设施的监督、保育士资格的法定化和儿童委员职务的明确化[18]。2003年日本人口结构已达超少子化程度，0-14岁人口比重为14.08%，日本又制定了《少子化社会对策基本法》《培育下一代支援对策促进法》，部分修改儿童福利法，福利对象变得更加普遍，除了为那些缺乏照顾者和根据专家意见申请照顾的儿童提供福利服务外，也为那些不缺乏照顾者的儿童提供福利服务[19]。2004年1月再次部分修改儿童福利法，明确规定地方政府提供儿童指导的福利服务，儿童指导中心的职责重点为应对需要较高专业知识的疑难案件，允许地方政府设立地方委员会，地方委员会可以和相关组织一起采取措施为需要保护的儿童提供服务，目的是改进地方儿童指导体制[20]。

1999年韩国65岁及以上人口比重达7%，步入老龄化社会。虽然韩国人口老龄化比日本迟了29年，但老龄化速度可以说是最快的；而且韩国少子化速度与日本一样快，2003年韩国在步入老龄化社会4年后迅速进入少子化时代，0-14岁人口比重为19.92%，并于2008年达到严重少子化，2013年更是低于正常15%为超少子化。韩国有着全世界最低的生育率与全世界最快的老龄化，低生育率的主要原因是养育子女的经济负担及育儿机制不足，儿童福利政策成为重要的解决低生育问题的对策之一。2000年修改的儿童福利法增设了育儿设施方面的内容，提供儿童日间保护、放学后儿童指导、共同生活家庭等儿童福利服务。2003年12月，保健家庭福利部把综合管理科的人力资源管理职责转移到规划管理室，保健促进局的人口政策职责转移到社会福利政策室，家庭儿童福利科改为人口家庭政策科，儿童福利问题与人口问题由同一科室主管，儿童福利成为人口政策事务的一部分[21]。

3.国际儿童理念对儿童福利法的影响

第二次世界大战以后，随着人权意识的普遍增强，儿童作为权利主体的理念得到了普遍的认可与实践，联合国关于儿童权利的1959年《儿童权利宣言》、1989年《儿童权利公约》和2008年《儿童保护战略》等国际性条约中对此都有明确规定，全球大多数国家也都批准加入了这些条约，但各国国内法内化这些条约的内容与儿童理念的情况却不相同。

1947年《儿童福利法》制定之初，日本正处于战后混乱时期，如何对待大量的孤儿和流浪儿是儿童福利行政面对的课题，由于当时有关儿童的观念中还没有萌生出儿童权利的意识，所以当时并没有明确使用“儿童权利”一词[22]，只是在第1条规定“所有国民必须努力保证儿童身心健康地出生以及成长，所有儿童的生活必须平等地受到保护与爱护”，第2条规定“国家和地方公共团体与儿童的保护者共同负有培育儿童身心健康成长的责任”，第3条规定“前两条规定是保障儿童福利的基本原则，所有有关儿童法令的实施必须尊重基本原则的规定”，表明了保障儿童生存权的理念。1994年日本批准加入了《儿童权利公约》，儿童权利理念得到普遍认可，日本政府也承诺履行儿童权利公约规定的义务，但多年来多次修改并没有修改这三个条文，一直简单地将其视为训示性规定，并没有把《儿童权利公约》规定的四大原则写入《儿童福利法》。仅可欣慰的是，1997年修改的《儿童福利法》体现了儿童最大利益和尊重儿童意见的原则，明确规定：都道府县、儿童咨询所对机构中儿童采取行动时应当听取孩子的意见[23]。

相比日本，韩国《儿童福利法》制定之初以及1981年修改《儿童福利法》时与日本一样，因当时并没有萌生出儿童权利观念，也就同样没有体现儿童权利等理念。但韩国加入《儿童权利公约》后，完全遵循公约规定、履行承诺的义务。2000年修改的《儿童福利法》确立了儿童权利基本理念，第3条规定了非歧视性、儿童发展、儿童最大利益三个基本原则； 2012年修改的儿童福利法再次增加了儿童权利原则，儿童享有受保护与受帮助的权利。但遗憾的是，韩国儿童福利法至今还没有规定尊重儿童意见的原则，儿童福利法只是规定在撤销父母亲职权利和选择监护人时应当尊重儿童的意见，体现了尊重儿童意见的理念。

韩国《儿童福利法》的发展变革也受到国际儿童福利工作系统方式的影响。2008年6月联合国儿童基金会执行局通过了儿童保护战略，提出建立一个更合理更全面有效的儿童保护系统。2012年韩国政府对儿童福利法进行了全面、大幅度修改，由原来的43条修改为75条，增加了规划制度、调查评估制度、综合服务制度和儿童自立援助制度。至此，韩国儿童福利系统基本建成并在《儿童福利法》中明确规定，该系统以保障儿童福利使儿童能够健康出生和快乐安全成长为目的，以儿童及其保护者、家庭为福利对象，由国家、各级地方政府提供保护性服务和支持服务(包括综合支持、自立支持、寄养家庭支持)，建立规划、调查评估、协调、合作、教育宣传、培训为一体的系统化工作机制。

四、日韩《儿童福利法》的制定对我国的启示

日韩两国儿童福利法的制定与经济无关，更多的是为了应对社会老龄化与少子化而制定的。他山之石，可以攻玉。笔者认为，我国目前急需、也完全可以制定一部《儿童福利法》作为儿童福利法律体系的基本法，明确儿童福利的责任主体、基本原则和基本理念。

表2　中国65岁及以上人口率发展与预测[25]

1.制定《儿童福利法》以应对老龄化与少子化

纵观儿童福利政策发展历史，在其发展成为基于对儿童地位认识的“儿童政策”之前，曾一度是作为人口问题加以讨论的，是应对人口老龄化、少子化的政策之一。表2为我国老龄化发展与预测，我国从2001年开始步入老龄化社会，65岁及以上人口比重达7%，十年后提高到8.6%，预计到2050年65岁及以上人口比重达23.6%。2005年我国与韩国一样在步入老龄化社会4年后迅速进入少子化时代，0-14岁人口比重19.95%，并于2009年达到严重少子化，0-14岁人口比重16.6%。虽然去年我国放开了二孩生育政策，但从单独二孩政策放开以来生育意愿的情形来看，改变老龄化、少子化趋势不容乐观。我国老龄化速度与日韩两国一样，大大快于西方国家。预测中国65岁及以上人口比重从7%上升到14%需要25年，日本用了24年，韩国只用了19年；预计这一比重从14%增加到20%中国只需10年，日本需要12年，韩国只需7年[24]，而德国、法国、英国都用了四十多年。日本、韩国两国儿童福利法的制定与发展变革启示我们，我国急需制定《儿童福利法》以应对人口老龄化、少子化危机。

2.我国经济高速发展为《儿童福利法》的制定提供了基础

表3　中国2001-2013年人均GDP　单位：美元

近十几年我国经济高速发展，完全可以为制定《儿童福利法》提供经济基础。表3显示，2006年我国人均GDP达到2 070美元，已达20世纪80年代韩国第一次全面修改并真正实施《儿童福利法》时的经济水平。2014年我国人均GDP更是高达7 485美元，虽然只有韩国建立“普惠型”儿童福利时经济水平的五分之四，却接近日本开始建立福利国家时人均GDP的3倍。虽然，目前我国提出了“适度普惠型”儿童福利政策，但急需制定相应的《儿童福利法》，明确儿童福利责任主体、基本原则和基本理念，建立责任明确、协调一致的儿童福利工作体系，明确培养、培训专业的儿童福利工作人员的责任，依法建设儿童福利设施等，为“适度普惠型”儿童福利目标的实现提供法律保障。

[1][5][6][11][16]易谨：《韩国儿童福利法律制度的历史发展与特色》，载《青年探索》，2012年第4期。

[2]刘继同：《国家与儿童：社会转型期中国儿童福利的理论框架与政策框架》，载《青少年犯罪问题》，2005年第3期。

[3]邹明明：《日本儿童福利制度》，载《社会福利》，2010年第1期。

[4][17]王晓燕：《日本儿童福利政策的特色与发展变革》，载《中国青年研究》，2009年第1期。

[7]林炳炫 高春兰：《儒家文化与东亚社会福利模式》，载《长白学刊》，2007年第2期。

[8]姜达洋 杨颖超：《战后韩国对外经济战略的演进及其评价》，载《当代经济管理》，2013年第10期。

[9][15]SHOGO TAKEGAWA，International Circumstances as Factors in Building a Welfare State: Welfare Regimes in Europe、 Japan and Korea，International Journal of Japanese Sociology，Volume 18, Issue 1, http://onlinelibrary.wiley.com/doi/10.1111/j.1475-6781.2009.01119.x/pdf

[10]宋俊杰：《日本儿童人权相关问题之研究》，http://tkuir.lib.tku.edu.tw:8080/dspace/handle/987654321/30713

[12]柏林森：《韩国的社会保障制度及启示》，载《重庆工学院学报》，2001年第3期。

[13]Social Security in Japan，http://www.mofa.go.jp/j_info/japan/socsec/maruo/maruo_5.html

[14]易谨：《我国台湾地区与日本儿童福利法律制度特色与启示》，载《青年探索》，2012年第2期。

[18][22]桑原洋子：《日本社会福利法制概论》，邹文星译，北京：商务印书馆2010年版，第130页。

[19][20][23]Consideration of Reports Submitted by States Parties under Article 44 of the Convention，Consolidated Third and Fourth Periodic Reports of States Parties Due in 2006，Japan. http://www.unhcr.org/refworld/country/4562d8cf2/JPN.html

[21]易谨：《日韩与台湾地区儿童福利工作体系政府职之能比较》，载《中国青年社会科学》，2015年第6期。

[24][25]金益基 林明鲜：《中国、韩国、日本社会经济发展与人口老龄化的对比研究》，载《韩国研究》，2010年第11辑。

(责任编辑:王俊华)

2016-06-10

易谨，长沙民政职业技术学院社会管理学院副教授，法学硕士，主要研究儿童福利。

本文系2014年度湖南省教育厅重点项目“文本语境下日韩与我国台湾地区儿童福利法律制度比较研究与借鉴”(课题编号：14A160)的阶段性研究成果。