中国特色PPBE国防预算制度改革研究

丁兆忠，李照春

（军事经济学院，湖北　武汉　430035）

中国特色PPBE国防预算制度改革研究

丁兆忠，李照春

（军事经济学院，湖北武汉430035）

在当代，中国引入PPBE国防预算制度，是一项极其复杂且艰巨的工程。尽管中国的国情、军情与美国有一定的差异，但由于PPBE制度符合现代国防资源配置效率的内在要求，且其高效率是通过长期实践证明的。因此我们完全可以吸收PPBE制度的合理内核，在坚持我国基本的政治、经济制度的前提下，对美国PPBE制度进行适当改进，把反映现代国防资源配置规律的科学规范与中国的国情、军情有机结合起来，与新军队体制改革结合起来，实行PPBE制度的“中国化”，建立具有中国特色的PPBE国防预算制度。

中国特色；国防预算；改革

一、美国国防预算制度改革启示

1、增强军事能力建设

规划阶段的指导思想由“基于威胁”转向“基于能力”，充分体现了作战需求部门在规划制定中的作用，使得军事需求同规划、计划更加协调地融为一体。军事分配与军事战略紧密结合的一个重要方面就是通过优化军费结构不断加强军事战略能力建设。军费投入作为全面提升军事战略能力的重中之重，只有优化资金投向投量，才能最有效地发挥它的杠杆作用，整合优化军队建设结构。要努力寻找制约军队机械化、信息化建设的“瓶颈”，加大对“瓶颈”的投入，要把军费投入重点放在提升军事战略能力上，通过关键部位的跃升带动军队现代化建设的全局。要围绕着战略重点，加大军事人力开发、培训和吸引的投入，增强军事人力开发和吸引能力；加大对科研的投入，增强先进武器的研制能力；加大对战略武器的投入研发，增强战略威慑能力；加大对精确制导武器的研发和引入，增强远程精确打击能力；加大对战略后勤的投入，增强战略投送和支援能力；加大对国防动员的投入，增强经济向国防的转化能力。

2、规范军事分配程序

在美军PPBE系统中计划和预算评审需同时进行，提高了效率，简化了程序，《上报概算》的依据由《计划决策备忘录》变为《战略规划指南》和《联合计划指南》。这样一来，使得预算、计划同规划阶段的结合更连贯、更紧密，更能反映未来作战的实际需求。我军建设的重大项目规模大、建设周期长、投资高，在军费的投向投量上占有重要比重。如大型的武器装备、机场、导弹阵地等在功能上具有不可替代性以及建成后的不可逆转性，一旦出现失误，将造成巨大损失。计划与预算评审结合起来同时进行有利于作战需求与预算约束的有机统一。任何重大项目决策都是从需要与可能的角度考虑，量力而行，不定达不到的目标，不做办不到的事情，要坚持科学的精神，把需求建立在科学论证包括技术论证的基础上，防止主观臆断情况的发生。

3、实行绩效度量评析

PPBE增加了执行评审阶段，更加注重执行过程中的评估和投资效益的考核。执行评审涵盖了计划与预算的全过程，执行评审通过绩效度量分析计划和预算执行的情况，评估产出效益有利于提高国防资源配置决策水平。客观评价军费分配效益，有利于促进我军各项事业的协调发展：一方面要逐步建立客观、公正、规范的效益评价机制，形成从预算安排、经费开支使用到事业成果评估的一整套效益考评机制；另一方面要科学确定军费管理指标的期望值，从军费管理实际出发，区分不同情况，分清单位层次、类型与费用性质，逐步建立粗细简繁相适宜，定量定性相间的一整套军费效益评价指标体系。

图1　预算体制各系统基本关系图

二、构建中国特色PPBE国防预算主体关系的基本框架

为有效约束各预算主体追求各自局部利益最大化的行为，根据目前的军事体制改革，应牢牢把握习总书记提出的“军委总管，战区主战，军种主建”原则。在此基础上，科学构建军队预算体制的基本框架，有效规范军事资源配置过程中与军队、军队内部各预算主体之间的关系。新的军队预算体制主要包括预算决策系统、执行系统、调控系统、监督系统和咨询系统，其基本关系如图1所示。

三、完善中国特色PPBE国防预算改革的机构设置

根据上文构建的基本框架，与目前的国防预算体制相比，变化较大的是国防预算决策系统、调控系统和咨询系统，其中共有三处变化。

1、建立国防建设指导委员会

在目前的国防领导体制下，国家对国防的领导职权由全国人民代表大会、国家主席、国务院、中央军委共同行使。人民代表大会和国家主席行使国防武装力量的使用权；国务院负责领导和管理武装力量的建设事业；中央军委行使武装力量的指挥权和具体负责武装力量的建设事业；中共中央政治局及其常委是中国的武装力量建设和使用的最高领导机构。

在中共中央政治局及其常委作出最终决策之前，必须做大量的前期准备工作，而且必须由国务院和中央军委共同配合才能做好。但目前在国务院和中央军委行使对武装力量领导职权的过程中，由于对于如何进行武装力量建设缺乏协调机构，因而总是各自从己方的角度考虑问题，难以协调国家经济建设与武装力量建设的关系。国防部只是国务院的一个部，基本上是负责处理与外军的关系。因此有关国防建设的重大问题，如国防发展战略、军事战略方针、武装力量的总体规划以及武器装备的研发计划基本上都是由中央军委提出来的。由于所处的位置不同，中央军委更多的强调国防和军队建设的重要性，而国务院强调的是经济发展的可持续性与可协调性。

为了解决目前我国国防领导体制中存在的问题，有必要建立一个介于中央军委和国务院的机构即国防建设指导委员会。其主要承担以下职责：一是负责协调国家经济建设和国防建设的关系；二是审议国防发展战略规划与建设计划；三是负责审议年度国防预算草案；四是就国防发展的规划、计划、预算提出建议意见。国防建设指导委员会，不仅起着协调国防部门和政府部门关系的作用，还可以为中共中央政治局、国务院和中央军委提供决策咨询服务。

2、成立国防预算规划局

当前国防部门内部的预算体制存在以下问题：国防预算编制机构设置不科学；国防建设长期规划、中期规划与年度国防预算制定不紧密；国防预算不连续；国防资源配置缺乏效率。

为了解决上述问题有必要将国防预算的编制机构从后勤财务和装备财务部门中分离出来，将制定国防建设中长期计划的部分职能从有关部门中分离出来，将这两部分职能合并来专门设置直接隶属于中央军委和各级党委的规划、计划与预算三位一体的职能机构，暂定名为国防预算规划局。同时，合并与调整目前的后勤财务部门与装备部门，将其作为隶属于后勤系统专门负责经费保障的勤务部门，归口办理所属单位和本级业务部门的经费划拨、结算报销，以及从事会计核算、分项经费和单位经费决算、管理等业务工作。

国防预算规划局作为军队的总代表，只属于中央军委，局长由国防部长担任，组成人员有各军兵种领导、大单位有关领导和各类专家。其主要任务是：对未来国家安全形势作出量化评估；依据国家安全的形势、国防建设现有水平和国家长、中、短期可能提供的资源总量与结构，参照军事需求部门提出的需求计划，作出长期、中期和近期安排；编制全军的规划、计划和预算。

3、建立战略研究所

为有效防止因决策失误而造成的各种损失和浪费，并为决策者提供必要的参谋和咨询，有必要建立咨询系统。当前面对复杂多变的国内外环境和大量真实程度不等的信息资料，更需要具有善于审时度势的判断能力。由于受到人的知识水平、认知能力、经验多少等因素限制，人的理性决策能力是有限的。为了进行科学决策，有必要依靠咨询系统提供和分析情况，参与各种行动方案的论证，为预算决策者作出科学决策而提供参考建议和意见。因此需建立战略研究所，由具有丰富预算经验和专业知识的人组成，由政府出资建立。其主要承担较为复杂的长远战略性决策项目研究，为有关组织和单位提供报告，供决策者参考，通常适用于为国防建设指导委员会的预算制定提供咨询服务。

这样，在新体制中，国防预算决策权由国防预算需求方总代表（国防预算规划局）与国防预算供给方总代表（国家财政部）及国防建设指导委员会和中共中央政治局行使，其中中共中央政治局行使最高决策权。国防预算规划局行使调控权，接受各军兵种（陆军部、火箭军、空军、海军）联勤部的规划、计划、预算建议，站在全局整体的角度编制全军的规划、计划、预算；将方案提交给后勤保障部，由财务局将方案进行执行，具体由各军兵种（陆军部、火箭军、空军、海军）联勤部以及事业部门执行。国家审计署、军队审计部门和军队财务部门则行使预算监督权，其中国家审计署主要是受国家财政部委托对军队预算执行情况进行审计，中央军委主要行使宏观调控和制定军事财经法规、政策的权利。战略研究所为中央政府和国防部门最高层的预算制定提供咨询服务。这样，国防预算决策、执行、监督、调控和咨询“五权”相对独立，相互制约，各司其职，各负其责，共同构成决策科学合理、执行严格有效、监督制约严密、调控灵活高效、咨询全面综合的PPBE国防预算管理体制的基本框架。

［1］刘宏刚、张诤敏、唐峰：PPBE系统运行机制分析及启示［J］.装备指挥技术学院学报，2008（5）.

［2］傅蓉：美国PPBE系统运行的分析及启示［J］.现代商贸工业，2013（3）.

［3］葛祥：浅析加强军队规划、计划与预算有效性衔接——基于美军PPBE体系的启示［J］.当代经济，2015（18）.

（责任编辑：熊亚）