当前农村基层干部选拔任用制度的问题与对策研究

陈爱生　陈宗文

当前农村基层干部选拔任用制度的问题与对策研究

陈爱生陈宗文

［提要］2000年以来，农村基层干部选拔任用制度改革取得了新的成就。但是当前仍存在乡镇干部选拔任用民主公开不够、流动晋升机制不完善、村干部贿选严重等问题。解决的对策是大力推进选拔任用民主化、完善晋升流动链、增强村民的监督力量。

农村基层干部；选拔任用；制度改革；问题与对策

中国农村基层干部处于干部队伍的最末端，但却是农村稳定和发展的最前沿力量。2000年以来，随着“三农”问题再度得到重视和城市化进程加快，农村基层干部①选拔任用制度改革也取得了新的成就。改革的主要举措是将基层探索的“选调生”制度、大学生“村官”制度上升为国家战略举措，推广群众参与村党支部书记的推选和试点乡镇党组织领导成员的“公推直选”。它的成效是以国家力量大量补充受过高等教育的基层干部，填补了农村精英流失后的人才空缺；将村支部的选任制模式运用到乡镇党委委员选举，规范和肯定了群众参与选拔任用干部。

一、当前的主要问题

经过15年的改革，农村基层干部选拔任用制度虽不断地完善。但是从实践层面看还存在以下主要问题。

1.乡镇干部选拔任用民主公开不够。当前，乡镇干部的选拔任用距离民主公开透明的要求，还有较大差距。虽然，制订了乡镇领导干部的选拔任用条例，对乡镇领导干部的选拔任用作出了明确制度规定。但是，实践中选拔任用干部时“把一切不正常的都穿上合法外衣，而没有一点破绽”［1］（P39）的现象依然存在。“党管干部”原则被异化为少数领导个人决定原则，“形成上下贯通的政治庇护网”［2］（P107-108）问题依然突出。目前实行的乡镇长“政党提名”人大等额选举和十分有限的副职差额选举，既缺乏竞争性也缺乏民意基础；乡镇党委书记由上级党委指派损害了党的民主集中制原则［3］（P24-36），导致干部“对上负责”，脱离群众。派系关系、政治背景、社会网络等后台因素往往决定着基层干部的晋升［4］（P32）。凡此种种，说明乡镇干部选拔任用人为干扰因素太多，民主化程度非常有限，需要大力改革。

2.乡镇干部流动晋升制度不完善。领导干部的金字塔结构决定了晋升提拔的数量非常有限，而且时间慢长。一项基于县域干部的研究表明，85.7%的正科级干部止于正科的终点；在众多隐性台阶面前，22岁毕业入职的大学生，40岁才有可能成为副县级，48岁有可能成为正县级［5］（P89）。干部中成为副县级的只有0.36%，成为正县级的概率则还要低10倍②。长期滞留在条件艰苦的基层和城乡工资福利待遇的悬殊，严重影响农村基层干部的干事创业的活力，同时导致流动无序、腐败丛生。笔者对江西某县的调研显示，城区附近的乡镇干部超编，偏远乡镇干部缺额，干部绞尽脑汁、用尽关系往中心城区及附近乡镇调动。但是，流动过快的现象也较为严重，有些地方新录用的乡镇公务员因上级遴选流失超过1/3［6］（P40）。

3.村干部贿选严重。村民委员会选举贿选频发，形式多样、资金巨大，大有愈演愈烈之势。村干部选举的监督“有机制，无效率”。中央和国家多次下发指导选举的通知4，还有“供参考”的《村民委员会选举规程》。但是仅有制度是无法遏制类型各异的选举乱象。在较发达的农村地区和城市近郊地区，村委会成员特别是村委会主任的竞争比较激烈，有的甚至不惜重金进行贿选，有的还有黑恶势力参与。

二、解决的对策

1.大力推进选拔任用民主化。扩大基层干部选拔任用的民主成分也许是改革当前弊病的最好选择。一是改革乡镇领导候选人提名方式，扩大差额选举。乡镇领导候选人的提名权在上级领导机关，使本来应该对乡镇党代表和人大代表负责变成对县市领导负责，乡镇党代表和人大代表的地位虚化。为此，要将乡镇党政领导候选人提名权交给代表，彻底改变唯上不唯下的政治生态。要将当前乡镇党政一把手和副职的差额选举扩大。设计严密、规范的程序，为候选人提供竞选宣传的机会，为党代表、人大代表提供质询机会。

一是大力推行村乡干部选任制，适当运用聘任和考任制，逐步退出委任制。村乡干部直接接触广大基层群众，因此干部的选拔任用方式要体现群众意志。委任制带有明显的“人治”色彩，导致干部对上负责，容易产生任人唯亲、唯派、唯利。选任制由多数人说了算,有利于干部密切联系群众,接受群众的监督；聘任制有利于解决干部能上能下的问题,增强了干部的责任心和事业心；考任制有利于选拔精英，建设高素质干部队伍。基层已经成功探索了乡镇长和乡镇党委书记直选和公选的经验，竞争性选举或选拔已有实践案例、政策支持和民意基础。竞争性选举或选拔“介于委任制和选举制之间”，“降低了组织部门的裁量空间”［7］(P14-17)，开避了密切联系群众的制度化途径［8］(P45)。有研究者提出“直接选举是未来我国党政领导干部选拔任用制度的可行模式与改革方向”［9］(P56)。因此，继续推进乡镇干部选拔任用民主化进程要在总结乡镇领导干部民主选举或选拔试点经验基础上，突破委任制，由党代表、人大代表的差额选举、竞争性选举逐步向群众直接选举选拔过渡。

三是将工作原则程序化。选拔任用党政领导干部必须坚持党管干部、民主集中制、民主公开竞争择优、注重实绩群众公认等原则。但是，这些原则实际运作时存在诸多漏洞，受制于领导个人，党委领导有时异化成党委书记领导，党管干部有时异化成党委书记管干部。要将这些原则发展、完善、健全为组织程序和工作规范。尤其是党管干部原则，应当是党管干部政策制定和选拨任用规则、运作程序的设计和监督，而不能被个别或少数领导曲解该原则，造成在缺失尊重群众和普通党员意志的情况下独断裁量。

2.完善晋升流动链。2009年党的十七届四中全会正式提出 “建立来自基层一线党政领导干部培养选拔链”。2014年修订的《党政领导干部选拔任用工作条例》规定“应当树立注重基层的导向”。《2010-2020年深化干部人事制度改革规划纲要》设计了“村-乡(镇)-县-市”层层选拔选调基层干部的机制。因此，已初步构建了干部选拔任用流动链。但是，这些原则性的规定并没有成为可操作的具体制度。当前亟需设计配套机制，确保选拔任用流动链在实践中的良性运行。

一是强化基层导向，引导知识精英到基层工作，增加农村基层干部的源头补给。逐步增加乡镇公务员录用人数，减少县级以上机关录取公务员人数。县级以上机关干部和工作人员补充从乡镇选拔选调。要杜绝当前“村官”被乡镇截留的现象，真正做到蹲点驻村。二是建立从中央到县级规范、常态的干部遴选机制。近年各省市试点从省级以下遴选优秀公务员。但是每次遴选的标准要求、考试方式、时间周期都不尽一致。要有科学规范的程式，成为农村基层干部流动的常态化渠道。三是激励农村基层干部坚守基层岗位。基层工作艰苦，要在经济待遇和政治资源上向基层倾斜。探索自中心城区向偏远乡镇随距离适当递增薪酬；切实推行职务与职级并行定薪，通过提升职级待遇引导农村基层干部扎根基层。四是建立一套科学合理、导向鲜明的农村基层干部任期绩效考核体系，为提拔任用、向上或向中心城区流动、职级提升提供科学的依据。避免唯考、唯分流动，杜绝凭社会关系流动晋级的现象。

3.增强村民的监督力量。村干部贿选和腐败问题的深层次原因在于乡村社会威权失衡与文化生态变异。中国农村“从集体化向个体化的转型，市场化原则成为生活的基本支配原则，与之随生的是传统文化伦理的消退与‘革命伦理’的解构”，它“将乡村社会直接带入交易、力量、均衡和个体化时代”。农村的改革消解了国家全能主义政治治理模式，但对社会秩序的建构和公民意识的培养并不成功［10］（P239-248）。农村原有秩序的解体和文化传统的断裂，在缺乏强大“他律”监督的现实中，贿选和村干部腐败成为必然。2013年修订的《村民委员会组织法》规定要建立“村监委”。浙江“后陈经验”已经证实“村监委”对村庄治理的重要意义［11］（P26-27）。要普遍建立“村监委”并将其职能延伸到监督村委选举。但是，治理村干部贿选问题的关键在培育农民的公民意识和监督力量。“乡村社会内生的一些传统组织资源如宗族等,不仅不是社区公共治理的障碍,相反却有可能成为民主自治的基础”［12］（P79）。复兴乡村传统文化，加强民主法制宣传教育，规范农村宗族组织和重建农会组织，提高农民的自我组织化程度，才能增强监督力量，彻底改变当前的困局。当然，司法部门也要细化查处贿选的程序和方式、加大行贿者责任追究力度，形成强有力的威慑。

注释：

①根据我国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《村民委员会组织法》、《中国共产党农村基层组织工作条例》等法律法规，乡镇政府是我国农村行政的最低层级，村党支部是党的最基层组织，村委会是村民自治组织。因而法理上的基层干部是指乡镇党政、人大和村党支部干部，但根据学界的普遍认识和我国农村的现实特点及体制特征，农村基层干部泛指乡镇党、政和人大及村党支部和村委会的干部。

②根据冯军旗，《中县干部》，第89页及第96-97页数据计算。

③2002年中共中央办公厅、国务院办公厅，下发了《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》。2005年，民政部下发 《关于做好2005年村民委员会换届选举工作的通知》。2006年，中办国办《关于加强和改进村民委员会选举工作的通知》。

［1］樊红敏.权力实践与日常秩序—河南省南河市的体验观察与阐释［M］.北京：中国社会科学，2008.

［2］徐湘林.党管干部体制下的基层民主试改革［J］.浙江学刊，2004，(1).

［3］吴理财.改革与重建—中国乡镇制度研究［M］.北京：高等教育出版社，2010.

［4］陈潭，刘兴云.锦标赛体制、晋升博弈与地方剧场政治［J］.公共管理学报，2011，(2).

［5］冯军旗.中县干部［D］.北京：北京大学，2010.

［6］课题组.县乡党政干部来源问题研究［J］.领导科学，2012，(12).

［7］陈家喜.干部公选与执政党组织路线的转型［J］.哈尔滨工业大学学报(社会科学版)，2012，(3).

［8］景跃进.“公选”与干部制度改革［J］.天津社会科学，2003，(4).

［9］刘再春.党政领导干部选拔任制用制度改革研究—基于制度变迁理论的分析［D］.上海：华东师范大学，2012.

［10］黄海.灰地［M］.北京：生活读书新知三联书店，2010.

［11］贺雪峰.解读“后陈经验”［J］.调研世界，2007，(2).

［12］肖唐镖.村庄治理中的传统组织与民主建设——以宗族与村庄组织为例［J］.学习与探索，2007，（3）.

［责任编辑：邵猷芬］

陈爱生（1971—），男，南昌航空大学副教授，研究方向为当代社会思潮与思想政治教育；陈宗文（1981—），男，南昌航空大学助理研究员，研究方向为中国近现代史。（江西南昌330063）

江西省社会科学规划项目“改革开放以来我党选拔和培养农村基层干部的经验研究”（10DJ14）