西安国际化大都市建设中城镇化发展的问题与对策研究

罗添仁，郭学理，宰思烨

（陕西师范大学 政治经济学院，陕西 西安 710119）

西安国际化大都市建设中城镇化发展的问题与对策研究

罗添仁，郭学理，宰思烨

（陕西师范大学 政治经济学院，陕西 西安 710119）

城镇化发展是一个经济、政治、文化、社会现代化的过程，都市区范围内城镇化发展是都市区发展的关键环节，对实现都市区经济、政治、文化和社会的全面发展有着重要意义。通过对西安都市区城镇化发展进行实地考察分析，在发掘出西安国际化大都市建设背景下的都市区范围内城镇化环节中存在的问题与不足之后，结合实际情况提出了目前应着重关注改善城镇发展规划、实现郊区产业可持续发展、缓解城市环境污染、解决失地农民失业等方面的建议，以期为西安市全面实现现代化和可持续发展提供支持。

国际化大都市；城镇化；可持续发展

国际化大都市是经济全球化、信息化、网络化的产物。国际化大都市的概念于20世纪90年代引入中国，随后国内180多个城市相继提出了建设国际化大都市的目标。在国际化大都市建设过程中，都市区的城镇发展是十分重要的组成部分，城镇发展不仅能创造巨大的投资和消费需求，而且是促进产业升级和转型的重要举措，同时也是实现中国梦的重要途径。

目前，国内学者对城镇化发展问题的研究主要集中在对城镇化概念的界定、对城镇化发展阶段与特征的分析、城镇化发展模式、城镇化推进路径、城镇化动力机制、城镇化水平评价指标、城镇化实践探索以及新型城镇化与“三农”“三化”问题等方面的研究。如在城镇化概念界定方面的研究上，辜胜阻认为，城镇化是指农村人口向城镇区域转移的一个过程。［1］彭启鹏等认为，城镇化是在人口转移的基础上，农村人口向城镇人口转化及乡村的生活方式向城镇生活方式转化的过程。［2］在城镇化发展模式的研究上，何伟等认为，我国的城镇化模式应在统筹城乡发展观的指导下，依据我国经济社会地域差异，实施区域差异性城镇化发展模式。［3］

2009年6月，国务院颁布了《关中—天水经济区发展规划》，在发展目标中明确提出“西（安）咸（阳）经济一体化，形成国际化大都市”。［4］在此基础上研究西安国际化大都市建设进程中城镇化发展的重要性日益凸显。关于西安市城镇化的研究成果近年来日益增多，如周启清等对西安城镇化的区域差异问题进行了研究，提出了减小西安城镇化区域差异的一些具体措施。［5］吴正海对西安城镇化进程中的若干主要问题进行了研究，并从宣传、规划、土地、基建、产业结构、融资渠道和环境保护等方面提出了对策。［6］本文将在这些研究的基础上，进一步对西安城镇化发展进行调查分析与研究探索。

本研究对象是都市区而非都市圈（都市圈是指一个或多个核心城市以及与核心城市具有紧密社会经济联系的、具有一体化倾向的临接城镇与地区构成的圈层式结构。而都市区指一个大的城市人口核心以及与其有着密切社会经济联系的、具有一体化倾向的邻接地域的组合）［7］，研究范围包括西安市下辖的10区3县，意在发掘出西安国际化大都市建设背景下的都市区范围内城镇化环节中存在的问题与不足，进而结合实际情况提出解决目前所存在的问题及不足方面的建议，为全面实现西安市现代化和可持续发展提供支持。

1　西安国际化大都市建设中的城镇化发展内涵

西安国际化大都市建设是提升城市发展水平的重要举措，而城镇化是城市规模扩张和农民市民化的基本途径。西安的城镇化建设包含于国际化大都市建设当中，是国际化大都市建设的基础。

对城镇化发展内涵的理解是关于城镇化一切研究的起点。要正确理解城镇化的内涵，需要先了解城镇化与城市化的关系。

“城镇化”一词出现晚于“城市化”，这是中国学者创造的新词汇，很多学者主张使用“城镇化”一词。［8］在我国政府部门文件中存在城市化与城镇化混用的现象，并得到了一些学者的支持，认为城市化和城镇化可以替换；①根据凤凰网公开资料及《中国经营报》公开报道整理。但也有一些学者强调二者间的区别，如温铁军等认为城镇化与城市化在城乡人口比重概念上基本相似，但在实现方式上有所差异。城镇化侧重以农村“城镇化”发展作为缓解三农困境和推进人口城市化的路径，以此来规避工业化阶段人口过度向大城市集中。［9］朱孔来等认为“城市化”一般用于“提高城市化水平、加快城市化进程”；“城镇化”则用于“加快城镇化建设，实现城乡一体化发展”等。［10］本文认为，城镇化与城市化是有一定区别的，城镇化的对象主要是农村区域，而城市化的主要对象则是已经初具规模的城镇；城市化强调城市发展水平的提升，而城镇化则强调由农业人口占很大比重的传统农业社会向非农业人口占多数的现代文明社会转变的动态过程。

西安国际化大都市建设进程中城镇化发展的内涵是西安市按照新型城镇化的发展要求，坚持统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，由市场主导，政府引导的城镇化机制推动，实现城镇化与工业化、信息化和农业现代化良性互动，形成以资源节约、环境友好、经济高效、社会和谐、城乡一体的集约、智慧、低碳、高效、绿色的城镇化道路，以此解决西安市10区3县近30%的农业生产方式及农业人口的城镇化发展问题，在此过程中重点关注农村人口向城镇转移，农村生产生活方式向城镇生产生活方式的转变，真正实现人人平等，人人能享有同等的公共服务，工业进一步反哺农业，以及如何转化农业剩余人口，如何加大农业财政补贴，如何使农村经济活动和非农产业向城镇集聚，如何促成城镇文化向乡村文化的辐射和渗透及多元文化包容并存，各种资源如何重新合理配置等促进城镇化发展的路径选择。

2　西安国际化大都市建设过程中城镇化发展中的问题

由于我国整体上尚处于城镇化发展初期阶段，在城镇化进程中不可避免地会发生很多问题，而鉴于各个问题重要程度不同，笔者认为以下几个西安国际化大都市建设中的城镇化发展问题亟待解决。

2.1城镇发展规划问题

城市重复建设、资源浪费现象一直是城镇化的一个重要问题，《中国青年报》社会调查中心曾通过搜狐网和民意中国网，对6 950人进行的一项调查显示，91.3%的受访者直言自己所在城市建设浪费现象较多。［11］西安国际化大都市建设中的城镇发展规划较为滞后，而且部分地方的规划不尽合理。总体来看，虽然西安市的商业和工业经济区已经过多次规划，基本成熟，但社区发展规划滞后，特别是在城中村改造的大潮中，出现了城市中心及近郊城中村改造的重复建设现象，浪费了大量资源。如西安市丈八街道办南窑头村是2003年才拆迁安置的新型城中村，村子里政府统一规划建设的三层连体安置房整齐漂亮，但是村民对房屋及配套基础设施才使用了差不多十年时间，到2013年又要面临拆迁，有浪费资源之嫌。

目前，西安市共有城中村600余个，其中二环以内近50个，三环以内有近400个，三环以外180余个，共涉及人口40余万，占地面积十几万亩。以三环以内来看，有187个城中村处于高楼“包围”中，［12］城中村已经普遍被认为是城市里比较乱的地方。笔者通过实地考察后，发现村民们乱搭乱加、未批先建、批后乱建、污水横流、垃圾成堆等现象较为普遍，这些行为严重地影响了城市面貌，且扰乱了城市总体的规划布局。

西安市正在迈向国际化、市场化、人文化、生态化的快速发展时期，高楼大厦背后却隐藏着数量如此巨大的农村聚落，这些不合理的城中村的存在已经从居民生活、城市生态和文化建设等各方面对西安市的城市发展建设产生了负面影响，迫切需要进行合理规划与科学改造。

2.2郊区可持续发展问题

城市中心城区存在建筑过密、车辆拥挤、大气污染、生态破坏等问题是中国城市目前所面临的较为普遍的问题，给居民带来诸多不良影响，城市生态建设的可持续性问题亟待解决。而城市郊区作为城市绿地集中地，对城市生态系统循环的可持续发展有着不可替代的功能。

目前，西安市郊区农业现代化程度还比较低，传统的耕种方式生产效率低下，农业的可持续发展受到较为严重的制约；通过调查发现，目前西安市郊区的黄土裸露面积较大，产生了严重的尘土飞扬问题。而且，郊区黄土裸露造成的扬尘问题，还有助推市区雾霾的不利影响。通过整理近年来西安雾霾天气情况的相关新闻报道发现，每遇大风尘土飞扬，几乎都会加重市区雾霾，危害市民身体健康。城市郊区生态环境系统的好坏直接影响着城市的可持续发展及居民的生活质量。伴随着西安市郊区城镇化进程的推进，城市中心区大量企业和人口外迁，以及城市的一些商业建设项目向郊区转移，对城市生态环境的可持续发展既有有利影响，也有不利影响，即一方面可以缓解中心城市拥挤，并带动郊区经济社会发展，但另一方面也可能将污染带到郊区，需要引起重视。

2.3市民居住环境问题

李晶等对西安市人口的分布状况进行了详细研究，得出西安市人口密度在地域上有明显的差异，表现为西安市中心城区人口最为密集，环绕中心城区的区县逐渐减少的结论。［13］西安市人口分布的失衡产生了一系列问题，如西安市中心人口集中的现状引发了城市中心地区交通拥挤、废气排泄量大、空气污染严重等问题。而郊区人口较少且分散的现状造成了郊区的经济社会发展较为滞后、基础设施建设薄弱、居住条件较差等情况。这些情况和问题都对西安市民居住环境质量的提升产生了不利影响。

近年来，西安市空气中PM2.5含量长期较高，空气质量较差，已影响到城市居民的健康和生活。

本文抽取西安市2012年至2014年的空气质量数据进行了对比见表1（数据源自西安市环境监测站）：其中2012年度共监测366天，环境空气质量达到二级天数为306天，达标率为83.61%。2013年监测365天，西安市环境空气质量达到二级以上的天数为138天，达标率为37.8%。2014年监测365天，西安市环境空气质量达到二级以上的天数为211天，达标率为57.8%。具体环境空气质量情况如下：

将2012年至2014年的空气质量数据进行对比分析后，发现这3年中，西安2013年空气污染状况最为严重，2014年空气质量总体情况与2013年相比污染情况有所缓解，空气质量良好天数明显增多，但是和2012年相比还是有很大差距，这和近年来汽车尾气排放量不断增加、生态环境遭到破坏等原因是分不开的。虽然政府当前正在做一些提高空气质量状况方面的努力，比如出台了限制汽车尾气排放量、保护生态环境方面的相关法律法规，还增加了除霾车的投放量，但是西安市空气质量情况仍令人担忧。

表12012　—2014年西安市空气质量污染情况　天

2015年初，《西安晚报》对西安市居民进行关于理想居住环境的抽样调查结果显示，绿化好、空气清新的远郊在调查中占比20%，排位第三；排位第一和第二的分别是的是临近交通主干线和有部分商业配套的近邻，分别占比39%和30%。这一方面反映出城市交通和商业配套设施是市民生活所必需的基本要素，另一方面也反映出居住地区的自然环境质量也是市民在生活中非常重视的一个要素。同一时期，西安另一媒体也做了关于市民居住环境的调查，调查发现市民在选择居住环境时除了担心空气质量情况以外，还担心环境卫生、居住地区安全管理等方面的问题，但在这些问题中最为担心的主要还是害怕因环境问题而威胁到自身的健康。可见，市民在选择居住环境时，除了首先考虑必要的城市交通和部分商业配套等基本要素及兼顾环境卫生状况与安全管理以外，最为重要的就是考虑居住地区的自然环境是否受到污染。因此，市民能否拥有不受污染威胁的居住环境直接关系到其生活健康及城市居住幸福感。

2.4失地农民失业问题

失地农民失业直接关系到城镇化过程中社会的安定和谐，因而是西安国际化大都市建设中城镇化发展的一个大问题。由于人口不断增长、城镇化进程加速而公共服务滞后等因素的影响，西安市郊区的农民人均土地占有量逐年减少，土地正在变成一种稀缺资源，农民失业率不断上升。土地是农民最基本的生产资料，如果没有了土地，再没有其他安置措施的话，大多数农民就没有了经济来源。由于西安国际化大都市建设进程中的城镇化发展占用了大量的耕地，导致了很多农民失业，而工业化进程又较为缓慢，没有创造更多的就业岗位，再加上政府公共服务较为滞后等原因，农民失业率非常高，而且贫富差距不断加大，不利于社会经济发展的和谐稳定。

3　解决西安国际化大都市建设进程中城镇发展问题的路径选择

3.1完善社区自治，科学规划西安都市区的城镇化发展

科学合理的规划是保证都市区城镇化健康发展的前提条件。首先，政府可以考虑根据扁平结构原理，撤乡并镇、撤镇并区（县），实现西安大都市中市与区（县）两级管理和社区自治，这样既能集中财力、物力进行建设，又能避免重复建设。其次，随着西安诸多城中村改名社区热潮的推进，应重视新社区的改造建设。整合改造后的新社区应具有完备的社区自治功能，在今天复杂的社会环境中，尽管我们不可能将小型社区的直接民主形式推进到所有治理结构并发挥作用，但是我们却能通过努力保证责任，激发自主治理的激情。［14］社区自治作为一种推进基层民主的有效形式，能为西安国际化大都市建设过程中的城镇化发展增添和谐因素。

科学规划都市区城镇化发展，可以有效解决城中村问题。“城中村”是城镇化进程中的历史产物，具有农村和城市双重特征。因此，一方面，政府应充分发挥规划的控制作用，控制城中村现有的规模，原则上不应再批给新宅基地，将城中村纳入旧城改造范围，制定切实可行的改造方案。另一方面，应明确城中村改造将是一项长期工作，政府必须预先制定好城市长远发展的规划战略，尽量避免城市改造和向外扩张的同时又出现新的城中村，造成建了再拆、拆了再建的恶性循环。

总之，应从全新的区域视野审视都市区的城镇化问题，重视新的经济增长方式对区域发展的影响。并积极构建符合科学发展观的城乡规划体系，打破部门、条块分割，将城乡统筹科学地纳入到总的城乡规划的管理体系之中，从整体发展的角度明确城镇的职能、结构、规模，在此基础上针对西安市不同区域城镇化的各自特点因地制宜地制定相应的规划。

3.2实现郊区产业的可持续发展

实现郊区农业可持续发展的过程中，在探索农业多元化生产发展的同时，还应积极让农业发展与二、三产业相结合。具体而言，一是应坚持推进现代农业产业化，促进农业产品结构调整，提高农民收入水平。如在户县葡萄特色产业的发展上，应积极寻求产业升级，在发展好葡萄种植业的同时，还应积极探索和发展与葡萄产业相关的产业链，如衍生发展葡萄酒制造业等。二是应考虑多营造一些优美宜人的绿色景观，保持清新、宁静的生活环境，积极与服务业相结合，并进行发展创新，为城市居民提供接触自然、体验农业以及观光、休闲的场所。三是应依托中心城市科技、信息、经济和社会力量的辐射，带动郊区农业现代化的发展。只有建立起人与自然之间的和谐互动机制，才能符合城市功能配置的需要，也符合农业现代化的发展方向。

在实现郊区工业的可持续发展上，可以通过建立一定数量适度规模的城市工业园区来引导城市外迁工业企业与郊区乡镇企业的适度聚集，提高企业用地整体规模效益，并选择在合适的地区适当建设高密度的住宅区供企业随迁人员定居，以便留出更多的土地作为绿化用地，增强郊区生态系统对污染的净化能力。还可以借鉴西方国家的已有经验，采用小块土地买卖、环境卫生立法、分区条例等政策，积极营造绿色生态型城市，［15］全面实现郊区工业的可持续发展。

在实现郊区服务业的可持续发展上，政府应重视提升郊区的公共服务水平，做好郊区规划发展安排。比如环山公路与山区间的丘陵、坡塬可考虑建设成为花果园，既能供市民休闲欣赏，又能带动郊区服务业的发展；又比如经济林业比农业花费的人力多，且经济效益好，其管理与维护也可以创造一定数量的就业岗位；再比如对秦岭山麓地区的“农家乐”经济发展模式进行规范和创新也有利于促进郊区服务业的可持续发展。

总之，应在充分利用中心城市先进科技、文化以及发达的工业、服务业辐射效应的同时，结合郊区优越的地理及资源优势实现郊区的可持续发展。

3.3因地制宜实现人与环境和谐发展

城镇化发展进程与市民人居环境质量之间存在着密切关系，要实现城镇发展与城市人居环境的协调发展，根本之策是需要因地制宜，构建和谐的发展模式。

在西安都市区城镇化发展建设中，郊区开发治理的空间很大，政府应重视搞好郊区规划。应充分利用西安市郊区的城镇化将城市功能进行疏散，进而促使公共资源的空间配置更为合理，这样既有利于促进整个城市产业空间、居住空间、交通空间的协同发展，又能提高郊区经济社会发展水平，加快郊区基础设施建设的发展，以及缓解城市中心的拥挤问题。比如可考虑建设环山公路两侧的市民居住生活带。近郊环山公路两侧空气新鲜、安静、交通方便，适宜建设大都市居住生活区，建设不同规格层次的住宅小区，能吸引更多城市中心市民来居住，既有利于缓解城市中心拥挤的现象，又有利于改变郊区的人员结构。

郊区的治理对城市环境的健康发展有着非常重要的影响。本文认为，针对城市空气污染等环境问题，必须重视恢复裸露土地的植被，按照科学发展观基本要求解决空气质量问题。首先可考虑建设山地造林带。对西安周围的山地积极开展大规模植树造林活动，恢复原始生态，从大环境开始改变西安的空气质量。其次可考虑建设西安“八水”两岸大都市农业生产区。利用自然水资源和平整的土地建设大棚蔬菜，瓜果和粮食生产基地，发展大都市农业。只有坚持绿色发展理念才是解决环境问题的根本之道。

3.4做好失地农民的安置措施

要解决失地农民的生计问题，需要政府与社会共同努力。政府除了要及时给予征地、拆迁过程中的失地农民合理补偿以外，还应不断提高公共服务水平，为失地农民出台有针对性的就业政策和提供就业指导，并且还应以城市社区为依托，让社区组织这些“新市民”进行各种文化、教育和培训活动，不断提高失地农民的文化素质，积极为其提供学习谋生技能的平台。城镇化的本质是人的城镇化，对于失地农民，无论他们是否已经转为城镇户口，都应为他们提供完善的城市公共服务。西安国际化大都市建设进程中的城镇化发展从根本上就是要使农民市民化，村镇社区化。在这一过程中，政府必须保障失地农民的社会福利，做好失地及失业农民的社会保障工作，维护其合法权利。在征地、拆迁以后，应将相关补偿款项及时发放到户，以便使失地农民能带资进城，增强其城市生存能力。并且，政府和社会还需要密切配合，重视加强对城市居民的宣传教育，不断提高市民素质，改变以往的一些不合理的世俗偏见，让失地农民能更好地融入城市环境。

总之，都市区的城镇化发展必须坚持“以人为本”，通过系列化的工作以及各方面的配合，消除农村城镇化过程中的各种障碍，解决农民对城镇化的担忧，［16］让被市民化的农业人口能迅速和谐地融入都市生活圈，从而保证西安国际化大都市建设过程中社会环境的和谐与稳定。

［1］辜胜阻.非农化及城镇化理论与实践［M］.武汉：武汉大学出版社，1999：6.

［2］彭启鹏，曾文棣.广东城镇化进程分析［J］.南方人口，2003 （2）：7.

［3］何伟，车自力.基于统筹城乡发展的我国城镇化道路探析［J］.咸阳师范学院学报，2006（4）：48-51.

［4］国家发展和改革委员会.关中·天水经济区发展规划［Z］.2009.

［5］周启清，胡媛.西安城镇化区域差异研究［J］.今日中国论坛，2013（15）：181.

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［7］谢守红.都市区、都市圈和都市带的概念界定与比较分析［J］.城市问题，2008（6）：19-23.

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Problems and the Strategy of Urbanization Development in International Metropolis-Xi'an

LUO Tianren，GUO Xueli，ZAI Siye
（School of Politics and Economics，Shaanxi Normal University，Xi'an 710119，Shaanxi，China）

Urbanization development is the process of economic，political，cultural and social modernization，and urban areas within the scope of the urbanization development are the key factor for promoting the development of metropolitan area，so that the urbanization development of urban area is the linchpin in the development of the metropolitan area.Through the on-the-spot investigation and analysis of Xi'an international metropolis development of urbanization，this paper finds out problems and shortcomings of Xi'an international metropolis construction in the urban areas and then combines with the actual situation，this paper also puts forward several reliable proposals to provide support for the full realization of modernization and sustainable development in Xi'an.The proposals are as follows，ameliorating the direction of urban development，and realizing the sustainable development of suburban industry，mitigating the urban environmental pollution，paying more attention to the re-employment of land-expropriated farmers etc.

international metropolis；urbanization；sustainable development

P333

A

1672-2914（2016）04-0079-06

2016-03-16

西安市社会科学规划基金项目（14S02）。

罗添仁（1990—），男，云南临沧市人，陕西师范大学政治经济学院硕士研究生，研究方向为行政体制与政府管理。

郭学理，副教授，研究方向为非盈利组织管理。