试论市场经济条件下的海关行政管理体制

邬丽娟

摘 要：经济全球化进程进一步加快，国际贸易竞争空前激烈，如何就进一步完善海关行政管理体制，有效推进对外经贸发展，本文以行政管理学为理论背景，从海关行政管理的效率问题入手，试运用经营理念和成本效益分析的方法，结合现代管理学的相关知识，对如何在市场经济生态环境下改革海关管理模式，保证海关行政管理组织机构和机制的有效、科学运行，提高海关管理效能进行探讨。

关键词：海关管理；改革模式；思路措施

党的十七大报告指出：“要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。”对海关行政管理体制存在问题及改革方向进行探讨，是当前海关工作需要解决的一个重要课题。

1 正确认识当前海关行政管理体制存在问题是提高海关行政管理效能的重要前提

行政管理体制不科学和效率低下导致海关在提供行政产品时难以发挥最大的功效。随着我国实行改革开放尤其是推行社会主义市场经济改革后，国民经济结构和运行方式都发生了深刻变化，但上层建筑（政府的行政管理体制）变革滞后于经济基础变革的问题越来越突出，问题主要有以下三方面：

（一）服务意识不到位

市场经济要求建立有限政府、服务型政府。从目前海关工作看主要表现为：一是审批事项过多。二是审批环节过多。三是服务功能不足。另外海关也管了报关行业、口岸的卡口和仓库等一些不该管也管不好的事，各海关业务管理方式不一，同样业务有的在总关办，有的在现场关办，不方便企业的问题也不少。

（二）管理方式不完善

市场经济要求在法律法规公开公正公平的前提下，符合规定的政府就应当办而且马上就可以办。计划经济的要求是，符合规定也必须办，但要经过层级的部门或领导批准才能办。两者显著区别在于，市场经济的管理是动态的授权的，以市场效率为追求目标；而计划经济的管理是静态的权力的，以严密控制为最高要求。

（三）职能配置、机构设置不科学

在市场经济体制下，行政管理按决策、执行和监督三个环节分别进行职能配置和机构设置，实现权力制衡，三者独立行使职权。而目前我们政府及部门职能配置和机构设置基本上是以适应行政审批为核心，是决策、执行、监督的混合体，决策者就是执行者同时也是监督者。这使得职能交叉、监督乏力的问题长期难以有效解决。

2 以战略性思维和前瞻性思路谋划海关的行政管理改革战略，全面强化海关的社会公共服务职能

运用行政管理学和经营理念，改革海关管理，不失为新形势下海关模式改革的一种有效探索和实践。从理论与实践的结合上必须遵循以下原则：

（一）海关内部组织网络扁平化原則

网络扁平化原则指：在海关组织机构规模确定的前提下，通过组织设计和网络手段的应用，设计出管理幅度较大、管理层次较小的组织结构形态。

（二）海关内部组织柔性流动原则

柔性流动原则指：海关组织内部的各种资源要根据外部环境的变化和海关内部发展的需求迅速及时地做出反应。柔性流动原则主要表现形式有：一是当外部环境发生大的变化时，组织内部机构可以迅速组成一个项目组织；二是组织内部的单元组织和人员也可以迅速调整、重组，以高度柔韧性适应外部环境的变化；三是组织内部的各种物质资源也可以以单元的、可变动的和可重组利用的形式出现。

（三）海关内部组织结构虚拟化原则

组织结构虚拟化指：组织内部各成员单位都拥有共同的目标和任务，但各成员都只专注自己的核心业务，而将自己的劣势或环节外部化、虚拟化。海关内部组织结构虚拟化主要表现在三个方面：一是统一各成员单位的目标和任务；二是形成各成员单位的核心业务；三是建立各成员单位之间的联系机制。

（四）海关内部组织整体化原则

组织整体化原则指：在组织内部各单位之间相同的业务，在信息充分共享的前提下，强化全局观念，进行整体优化。组织整体化主要体现在：一是整个系统中相同业务具有较高程度的关联性；二是在整个系统内部管理信息要充分共享；三是对系统内相同业务从总体上优化设计。

3 统筹规划，重点突破，着力建立效率与效益，有效与高效相统一的海关效能管理模式

（一）以“口岸”为中心，打破各自为政、划地为牢的传统管理模式，探索建立“虚拟口岸”管理模式

这一管理模式的好处是，既使口岸的功能能得到最大发挥，又能使内陆劣势得到弥补，资源得到利用和发挥。

（二）运用先进的科技管理手段，建立“三个中心、一个网络”，提高海关管理层次和效能

1、建立海关政务管理中心，确保及时处理政务工作。建立海关政务管理中心可以实现海关政务信息化、办公自动化和服务网络化。可以进行以下两方面的探索和实践：

一方面是实行项目管理模式。项目管理即指海关在完成工作计划时，在上下级或相关部门之间，用合同的形式明确双方的责权关系。确保工作目标的实现。当前应按照“先进性”和“普及性”相结合的原则，提高现有项目的使用效益，继续开拓应用领域，加大办公自动化各大系统向“联动”和“移动”方向的推进力度，逐步实现办公移动化和系统联动化。

2、建立海关信息中心，实现数据化职能管理。海关信息中心是指直属海关为实现对外执法的统一和内部各部分之间的协调一致，在利用现有的海关网络信息资源的基础上，在海关内部建立的即时性的海关业务信息和内部管理公共信息平台。

3、建立海关财务结算中心，降低行政隐性成本。成本效益分析主要是研究成本和效益之间的关系，分析效益实现中的影响因素并提出管理制度和矫正方法。

4、建立口岸电子网络，提高口岸管理效率。近年来，随着因特网的迅猛发展，各国EDI中心纷纷与因特网相联，并提供身份认证、数字签名、网上支付等各类信息查询，发展为基于因特网的数据中心。口岸电子网就是典型基于因特网的数据中心，它不仅有安全的数据交换平台，而且各部门存放共享信息的数据库。口岸电子网的建设是解决贸易瓶颈、加快通关速度、提高通关效率的必由之路。

（三）科学设计组织架构，强化人力资源管理

1、科学设置整体优化、便于协调的组织机构，合理配置人力资源。运用边际效益理论，对系统内部的组织结构进行科学设置，针对目前海关改革和建设的重点，使海关人事、工资、财务和后勤管理更适应一线工作的需要，并实行柔性流动，切忌大而全，以促进资源的最优配置，求得最大的效能。

2、构建适合本单位管理最优化的组织管理模式。海关虽然实行的是垂直领导管理体制，但由于各直属海关机构规模、地理位置、海关业务量等不同，各关的管理模式也不尽相同。这体现了实事求是、因地制宜的原则。问题是各关在管理改革中，应寻找适合本关管理最佳的组织管理模式，便于整体管理协调，以实现管理效能的最优化

3、强化教育培训，提高队伍素质。一是要加强政治理论培训，提高政治素质；二是要积极利用社会资源，提高培训质量；三是要注意和借鉴国外名牌大学和大型跨国公司在人才培训方面的经验，丰富和提高教育培训的内容与水平。

参考文献

[1]吴敬琏著，《公共行政效率与我国行政管理体系建设》，经济科学出版社，2006年5月第1版

[2]蒋黔贵著，《政府推动，科学运作，加快我国行政管理体制建设》，三联书店，2006年1月第1版

[3]布赖恩·科伊尔编著，《政府行政管理》，中信出版社，2005年3月第1版

[4]张康之著，《公共行政学》，新华出版社，2002年5月第1版