张华峰,张治琴,孙晓东,齐 奇,刘志伟,赵 军
(1.辽宁省江河流域管理局,110003,沈阳;2.辽宁省水文局,110003,沈阳;3.沈阳航空航天大学,110136,沈阳)
中小河流治理项目与资金管理探讨
——以东北地区为例
张华峰1,张治琴2,孙晓东1,齐 奇1,刘志伟1,赵 军3
(1.辽宁省江河流域管理局,110003,沈阳;2.辽宁省水文局,110003,沈阳;3.沈阳航空航天大学,110136,沈阳)
以东北地区为例,分析了目前中小河流治理项目与资金管理中仍然存在的主要问题,提出了进一步完善中小河流治理中央补助资金分配方式的建议和适当下放前期审批与组织验收权限等解决问题的思路与对策,以期为我国“十三五”期间的江河湖库水系综合整治规划的顺利实施提供借鉴和参考。
中小河流治理;项目;资金;管理;问题;对策
“十一五”末期以来,我国加快了中小河流治理步伐,统一编制完善了全国中小河流治理的建设规划,制定完善了中小河流治理项目与资金管理办法,中央投入巨额资金拉动地方配套投入,大力推进实施了4 500多条中小河流的治理,从根本上解决了一些县城、村镇及农田的防洪安全问题,同时也改善恢复了河流水环境。
“十三五”期间,我国将继续实施中小河流治理,并将项目纳入到全国江河湖库水系综合整治中统筹安排。笔者以所在的东北地区为例,分析查找中小河流治理项目与资金管理存在的主要问题,提出解决问题的思路与对策,以期对进一步完善我国中小河流治理项目与资金管理,提高项目资金使用效益,顺利推进即将实施的全国江河湖库水系综合整治工程提供借鉴和参考。
依据《全国中小河流治理和病险水库除险加固、山洪地质灾害防御和综合治理总体规划》,辽宁 (含大连市)、吉林、黑龙江和内蒙古四省(自治区)列入规划的中小河流治理项目共计1 033项,规划总投资203.54亿元,其中中央投资119.11亿元,规划综合治理河长9 212.28 km,项目数量、规划总投资和规划治理河长分别占全国的11.18%、10.94%、13.73%。依据 “全国中小河流治理项目管理系统”统计,截至2016年2月初,东北四省(自治区)实际下达中小河流治理项目投资132.17亿元,实际完成投资127.26亿元,累计安排中小河流治理项目806项,开工748项,完工582项,验收210项,实际完成综合治理河长5 649.53 km,开工、完工、验收及实际综合治理河长完成比率分别为72.41%、56.34%、20.33%和61.33%。
依据《全国中小河流治理近期规划》,我国中小河流治理确定了对东部地区引导、对中部地区积极支持、对西部地区和享受西部政策地区倾斜的原则,中央资金补助比例分别为30%、60%和80%;东北四省(自治区)中,辽宁被划为东部地区,吉林和黑龙江被划为中部地区,内蒙古被划为西部地区(详见表1)。
为加强中小河流项目与资金管理,东北四省(自治区)按照国家统一要求,逐级签订了中小河流治理责任状,组建了项目法人和建设管理机构,认真贯彻落实了基本建设四制,并推行了稽查检查、月调度、绩效评价、约谈通报、考核奖惩和从业人员培训等多种行之有效的措施。
“十一五”末期以来,东北地区中小河流治理按照全国的总体安排和统一步调,顺利完成了从试点建设到大规模集中建设的过渡和完善,诸多问题得到了解决,项目与资金管理逐渐步入了规范化运行的轨道,也积累了很多好的做法与经验;但与规划目标和2011年中央1号文件提出的“十二五”期间基本完成重点中小河流重要河段治理的目标相比,目前东北地区中小河流治理总体建设进度相对滞后,仍然存在着尚未解决且不容忽视的问题,如不及时解决,将对“十三五”期间即将实施的江河湖库水系综合整治造成不利影响。
1.中央资金补助比例与地区经济发展状况不匹配
2013年以来东北地区经济增速回落,部分行业生产经营困难,一些深层次体制机制问题和结构性矛盾凸显,其中辽宁省连续两年公共财政收入负增长。为破解发展难题,国务院于2014年8月出台 《国务院关于近期支持东北振兴若干重大政策举措的意见》(国发〔2014〕28号),在财政政策和投资政策保障方面明确提出“中央财政进一步加大对东北地区一般性和专项转移支付力度”“在基础设施、生态建设、环境保护、扶贫开发和社会事业等方面安排中央预算内投资时,比照西部地区补助标准执行”“中央安排的东北地区公益性建设项目,取消边境地区和贫困地区县及县以下配套资金”等重大政策举措。
表1 东北四省(自治区)中小河流治理中央资金补助比例和地区分类情况
但是,“十一五”末期以来,东北地区中小河流治理的补助政策一直未变,四省(自治区)中只有内蒙古在国发 〔2014〕28号文件发布以前就已执行了西部地区政策(如表1所示),其他三省的西部地区政策待落实。
另外,中小河流治理中央资金补助比例在任一省份的全省范围内是一致的,并未考虑省内各市之间经济发展状况差异。但经数据统计分析发现,我国很多省份存在着各市之间经济发展状况不均衡的问题,东北地区更是如此,少数几个超大或特大城市其合计财政收入经常接近或超过全省总量的50%,甚至一个市的财政收入超过全省财政收入的40%,其他市与这些城市之间相差极为悬殊(详见表2)。在省级财政统筹协调和转移支付能力比较有限的情况下,需要进一步细化中央资金补助比例的分区划定方法,改变全省一刀切的现状。
2.前期审批与组织验收权限过于集中
依据《全国中小河流治理项目和资金管理办法》,所有中小河流治理项目不论是否为市际界河或重要跨市河流,均由省级水行政主管部门会同省级财政主管部门审批,比各省河道管理条例规定的审批权限相对上收。这在试点阶段对严把前期工作审批关口、提高项目前期工作质量等方面有重要意义;但负面影响是项目审批任务都集中到省,省级审查任务激增,同时省级审查部门一般又都是综合审查部门,非河道类项目的审查任务也很繁重,面对数量庞大且实施集中的中小河流治理项目,审批的及时性很难保证,造成审批积压或审批周期过长。依据中小河流治理项目验收相关规定,除自行委托外,所有中小河流治理项目也均由省级水行政主管部门主持竣工验收,政府验收环节也集中到省。受上述两个环节的叠加影响,中小河流治理项目建设与验收周期被加长,总体进度被延后。
由于地方综合规划调整和发生超标准洪水导致河道现状发生较大变化等因素影响,一些规划内项目无法按原规划建设实施,需调整改项或核减,但相关政策并未明确规划项目调整或核减的审批程序与权限;如按原审批程序重新报批环节过多、周期过长,致使此类问题无法得到及时解决,导致项目总体建设进度延后。
表22014 年东北地区省会城市、计划单列市等城市公共财政收入占全省比重情况
3.地方配套不到位问题突出
受经济下行、财力不足和前述问题的共同影响,东北地区中小河流治理项目地方配套资金不到位问题十
分突出,尤其是被划为东部地区的辽宁省(含大连市)更为严重。如果用实际下达地方投资占规划地方应投资总额的百分比来表示地方配套资金到位率,根据“全国中小河流治理项目管理系统”统计数据,东北四省(自治区)中小河流治理规划地方应投资总额为84.43亿元,截至2016年2月初,四省(自治区)累计下达地方投资50.97亿元,仅占规划地方投资总额的60.37%,其中辽宁省和大连市的这一比例更是分别低到28.88%和16.96%,根本无力配套(详见表3)。
4.生态治河的理念与措施需加强
受政策、认知水平、投资、拆迁占地和规划间衔接等各种因素限制,东北地区“十一五”末期以来实施的中小河流治理与全国大多数省份类似,多地受到了工程水利的束缚,过多地采用了堤防加高培厚、混凝土与砌石护坡护岸等工程治理措施,过分强调硬化渠化,较少采用生物措施固堤护岸、岸坡绿化和建设亲水设施等治理手段,对绿化生态元素考虑较少。
1.进一步完善中小河流治理中央补助资金的分配方式
相关部门应完善中小河流治理中央补助资金分区划定补助比例的方式,改变全省一刀切的划定方式,根据经济发展状况的不同,在省以下再适当划分分区;可将省会城市与计划单列市及经济发展水平与其相当的城市划为一档,其他城市划为另一档,依次递增确定中央资金补助比例。
可探索在分配下达中小河流治理中央补助资金时引入 “以奖代补”机制:先按各地规划建设任务的多少,分配下达第一批补助资金即基础补助资金;后按各地项目建设进展情况和稽查检查与绩效评价结果的好坏,分配下达第二批资金即奖补资金,以发挥资金激励作用,进一步调动各地积极性,推进项目实施进度。
表3 东北地区中小河流治理项目地方配套资金到位情况统计
建议相关部门抓紧做好国发〔2014〕28号文件的贯彻落实,全面落实东北地区的西部倾斜政策,及时调整辽宁、吉林和黑龙江三省的中央资金补助比例,切实体现国家为振兴东北老工业基地经济发展的政策扶持。
2.合理下放前期审批与组织验收权限,明确项目调整或核减审批渠道
要进一步贯彻落实国家简政放权的要求,合理下放中小河流治理项目前期审批与组织验收的权限;除省际、市际界河和重要跨省、跨市中小河流外,将其他河流的项目初设审批与政府主持验收的主体下移到市和试点县一级,将集中在省的审批与验收负担分解下达到地方,充分发挥市县基层的能动性和专业力量,全力加快项目的前期审批和政府主持验收进程。权限下放可通过协调修订《全国中小河流治理项目和资金管理办法》等部委规章或由省级水利、财政部门自行联合出文下放两种途径实现。据了解,辽宁省已于2015年通过省水利厅与财政厅联合出文的形式,下放了中小河流治理的初设审批与政府主持验收权限,项目审批与验收很快被激活,制约瓶颈被打开,项目建设实施进度明显加快。对于因客观条件变化等因素影响确实无法实施的项目,应协调相关部门在政策制定时留有项目调整或核减的渠道,明确审批程序和审批部门,并尽可能地简化缩短复核审批周期,避免因个别项目无法实施而影响项目总体建设进度和总体方案任务的完成比率。
3.进一步深化税制改革,积极培育县域经济发展,加强水利非税征收
进一步完善税制改革,加强国税地税之间的合作与信息资源共享,完善优化各税种在中央与地方之间的分配和后续转移支付,积极培育发展县域经济等地方经济发展,改善市县财政状况,做大地方财力蛋糕,增强地方财政配套投入的能力。认真落实执行2011年中央1号文件,加强水利非税收入征收管理,严格执行水利建设基金与重大水利建设基金筹集和土地出让收益计提10%用于农田水利建设的政策,依法依规征收河道工程修建维护费、水资源费、水土流失补偿费等水利非税收入,禁止随意、违规或越权减免;确保水利非税收入全部用于水利支出,减少挤占挪用;同时积极搭建水利建设投融资平台,多渠道筹措建设资金,千方百计增加水利建设资金来源,增强地方财政配套投入中小河流治理等水利建设能力,确保工程建设顺利实施。
4.推行地方政府配套资金承诺和财政结算扣划制度
对于拟列入当年预算安排的中小河流治理项目,在项目计划或资金下达前,要求项目所在县、市政府出具地方配套资金承诺函,承诺地方配套资金限期足额到位,并明确:如配套资金不到位,接受省或市财政结算扣款。对地方配套资金逾期仍未到位的地区,由省或市水行政主管部门协调同级财政部门,在省、市或市、县财力分成结算时扣划相关地区的分成资金,确保地方配套资金足额到位。
5.继续落实完善稽察审计、绩效评价和各项奖惩激励机制
继续推行完善在“十二五”期间行之有效的稽察审计和绩效评价制度,依据稽察审计和绩效评价的结果,进一步严格落实各项奖惩激励措施。对于项目建设进度快、稽察检查与绩效评价结果优良的地区按一定比例进行资金奖补;对项目建设进度滞后、问题频发、绩效评价较差或造成不良社会影响的地区,分别采取通报、约谈、取消相关考评资格、暂停或减少相关水利项目安排等惩罚措施;对由于设计、施工或监理单位原因,造成项目出现重大责任事故或工期严重滞后等重大问题的,对责任单位记入信用不良记录,向社会公开,禁止或在一定期限内限制其参与水利工程项目建设。 ■
[1]王明龙.中小河流治理工程设计融入生态理念的思考[J].中国水利,2013 (12).
[2]王鑫.辽宁省中小河流治理存在的问题及对策[J].东北水利水电,2015(4).
责任编辑 董明锐
Control of small and medium rivers and funds management——taking Northeast China as an example//
Zhang Huafeng,Zhang Zhiqin,Sun Xiaodong,Qi qi,Liu Zhiwei,Zhao Jun
Main issues related to projects of small and medium river control and funds management are examined by using Northeast China as an example.Suggestions include further improvement of funds distribution of central government subsidy for small and medium river control and decentralization of power for project approval at early stage and check and acceptance.It may provide experiences for effective implementation of comprehensive control plan of river-lake water systems in the 13th Five-Year Plan period.
small and medium river control;project;funds;management;issue;countermeasure
TV85+TV512
B
1000-1123(2016)10-0023-03
2016-02-29
2016-05-06
张华峰,高级会计师,主要研究方向为非税征收管理、财务管理、项目资金管理等。