创新金融精准扶贫：经验、障碍及启示——据对上饶辖内4个国定贫困县调查

■中国人民银行上饶市中心支行调研组

创新金融精准扶贫：经验、障碍及启示
——据对上饶辖内4个国定贫困县调查

■中国人民银行上饶市中心支行调研组

精准扶贫是我国帮扶贫困人口脱贫致富，实现全面建成小康社会的重要战略举措，而金融业如何实现金融扶贫精准高效，江西上饶市辖金融机构近年来为此作出了不懈努力和积极探索。近期人民银行上饶市中心支行组织了专题调研组，赴辖内上饶县、横峰、鄱阳和余干4个国定贫困县，通过邀请扶贫办、金融机构、农民专业合作社调查座谈，基本摸清了金融扶贫实情，总结了金融扶贫经验，也揭示了存在的问题，为进一步促进金融精准扶贫提出了建议和措施。

精准扶贫；金融支持；经验；障碍；启示

中国人民银行上饶市中心支行调研组组长：周意珍；成员：余子华，杨威。（江西上饶334000）

一、基本现状与主要特点

江西上饶市是个农业大市，贫困人口数量多、基数大、任务重。截至2015年末，辖区上饶县、横峰、鄱阳和余干4个国定贫困县（以下简称4县）共有贫困户10.3万户，贫困人口30.7万人，贫困发生率8.4%（详见表1）。近年来，在各级政府的高度重视下，4县扶贫工作成效明显，各项精准扶贫帮扶措施得到有效落实，2015年全年共减少贫困人口5.42万人，基本完成了预期的年度减贫任务。然而，4县全部都为欠发达的传统农业县，贫困人口基数较大，要完成省政府下达的2018年基本消除绝对贫困的目标，还存在很多困难，脱贫任务重，归纳而言存在着“三高一低”的特点。

表1　江西上饶辖内4个国定贫困县贫困人口状况

一是贫困发生率依然较高。按照现有的贫困人口，4县贫困发生率达8.4%，比全市贫困发生率高0.7个百分点，比全国总体水平高出1.2个百分点。二是贫困人口区域集中度高。县域贫困人口分布与贫困人群所在地与县城距离有关，普遍呈现为离县城越远，贫困人口占比越大的特征。如上饶县2.5万户贫困户绝大部分分布于望仙乡、石人乡等5个位置偏远乡镇。三是扶贫开发户占比高。扶贫工作分为救济式扶贫和开发式扶贫，救济式扶贫对象是“无劳动力、无经济来源、无资源”人群，需要政府兜底，开发式扶贫对象是通常具有普通劳动力或部分劳动力的贫困户，需要全社会力量帮扶。调查显示，4县开发式扶贫类贫困户占比高达75.2%，而救济式扶贫类仅占24.8%。四是贫困人口就业率低。统计数据显示，4县30.7万贫困人口中具有普通劳动力的贫困人口为17.7万人，达到一半以上（57.8%），而贫困人口的就业率却仅有29.1%，而且2/3已就业贫困人员年务工时间不足6个月。

二、创新金融精准扶贫经验：三大模式

通过调查我们发现，近年来辖内金融机构对金融扶贫如何实现精准高效，探索总结了操作性强、可复制的经验做法，主要是针对全市已建档立卡贫困户的不同类型、不同结构、不同需求而采取对症下药推出相应的信贷产品以达到精准扶贫的目的。如，本次我们重点调查的4县已建档立卡的贫困户按结构性主要有三种类型：其一是有创业意愿且有创业能力，但缺乏融资能力的贫困户，简称“创业型贫困户”，占比约为2/5；其二是有一定的在当地就业或提供劳务的能力、但难于就业的贫困户，简称“就业型贫困户”，占比约为2/5；其三是既无创业能力、又无劳动能力的贫困户（需要兜底性的低保户、五保户），简称“受益型贫困户”，占比约为1/5。针对上述情况，4县金融机构按照分类处置的方式，有针对性地开展了“创业扶贫、就业扶贫、受益扶贫”三大模式的扶贫信贷产品创新，初步实现了“金融政策、产业政策、财政政策”三大政策的精准融合。

（一）探索“创业式”信贷扶持模式，着力解决贫困户融资难、融资贵问题

21世纪初以来，上饶农户小额信用贷款“婺源模式”享誉大江南北。把它改良、提升并运用于金融扶贫领域，有相应的基础和条件。该市人民银行制定实施了《金融扶贫小额信用贴息贷款管理办法》（以下简称《办法》），对“创业类贫困户”发放扶贫小额信用贴息贷款。余干县依照《办法》拓展出“百福小额信用农贷通”业务。2015年底在江西全省推广了该做法。

“创业式”信贷扶持模式的特点有三：一是解决融资难。合作银行不将贫困户的资产、收入作为主要依据，而是基于其社会诚信度、创业意愿和家庭成员劳动技能等情况，在开展信用评级后，采取“授信管理、随用随贷、余额控制、周转使用”的管理方式，向其发放信用贷款。二是解决融资贵。贷款期限合理匹配，贷款利率按照人民银行公布的当期基准利率执行。与此同时，按照“先收后贴、分期补贴、应贴尽贴”的原则，由当地扶贫部门、财政部门在产业扶贫资金中安排资金对贷款利息进行补贴。三是解决风险高。一方面当地扶贫部门、财政部门对“创业式”扶贫贷款整体性建立了担保基金或风险补贴基金，人民银行优先满足合作银行支农再贷款或再贴现的需求，有效提升了合作银行的参与积极性；另一方面，合作银行对扶贫贷款重新建立了评级授信、贷后跟踪等环节的管理制度，使信贷产品日渐规范和成熟。

目前，上饶市累计为1.2万余户贫困农户发放金融扶贫小额信用贴息贷款和百福小额信用农贷通共计4.3亿元，户均贷款达到3.58万元。

（二）探索“就业式”信贷扶持模式，着力解决贫困户就业难、工期短的问题

2015年以来，为重点解决“就业型贫困户”就业增收为目标，先后在辖内国定贫困县鄱阳、余干等地试行了“就业式”信贷扶持，通过“产业+精准扶贫户”捆绑模式，由产业经济组织专业合作社吸纳建档立卡贫困户就业或联户经营等方式，带领贫困户群众持续增收，从而形成了产业激活贫困户造血功能、实现脱贫致富的模式。

“就业式”信贷扶持模式是在地方扶贫办开展产业扶贫基础上进行的，其特点有三：一是有条件的贷款。“就业式”信贷扶持实际是类似福利企业的政策模式，要求承贷的每个产业经济组织吸收20户贫困户，且建档立卡贫困户必须占40%以上，有劳动能力的贫困人员优先就业。二是有原则的贷款。以促进“就业型贫困户”就业增收为根本原则，其贷款对象有两类：有劳动能力并与当地产业经济组织对接过的贫困户，以及对贫困户提供了帮扶的产业经济组织。三是有保障的贷款。产业经济组织贷款最高额度不超过县扶贫办设立风险担保基金的8倍，财政对精准扶贫户贷款提供贴息，执行利率均不高于基准利率上浮的10%。

截至目前，鄱阳、余干两县已撬动了8000多万元的贷款，满足了1500余户精准贫困户的贷款需求。两县已有7家规模企业、31家农业产业化龙头企业参与“产业扶贫贷”，创造就业人数3.2万人，其中受益贫困农户近8000余户。

（三）探索“受益式”信贷扶持模式，着力解决贫困户增收难、脱贫慢的问题

多数信贷扶贫的对象均为有一定劳动能力的贫困户，无法覆盖需要救济式扶贫的贫困户。为此，2015年底辖内上饶县以启动光伏产业扶贫项目为契机，与扶贫部门联合出台了《“金融+光伏”精准扶贫工作实施意见》，通过“合作社+贫困户”和“信贷资金+扶贫资金”的双向扶持模式，用信贷资金和扶贫资金为贫困户投资光伏发电站，以投资收益帮扶贫困户脱贫。投资按光伏发电2.5万元/单元，其中扶贫资金补助1～1.5万元，贫困户贷款1～1.5万元，既缓解了地方扶贫资金有限的问题，又使贫困户真正得到实惠，切实体现了金融部门的责任和担当。据该县扶贫办反馈，原计划推进两个村的项目，今年扩大到了8个乡镇的16个村。

“受益式”信贷扶持模式的特点在于：一是覆盖广。通过“合作社+贫困户”的方式，把信贷扶贫受益的对象扩大到所有贫困户，突破了60岁以上和低保户、五保户等贫困户不能贷的障碍。二是收益稳。贫困户按投资比例对收益进行分红。光伏发电作为新能源享受了国家和各级政府的价格补贴，能够确保贫困户年增收4000元左右，且能保证20年以上收益。并且，当地财政还对扶贫贷款给予贴息，减轻了贫困户利息负担。三是风险小。光伏电站建成后，只要定期维护就可正常使用。在国家价格补贴政策持续的前提下，贫困户6年左右可还清银行贷款，发生风险损失的可能很小。同时，还设立了扶贫贷款风险补偿基金，对贷款损失给予合理补偿。四是可复制。只要能建光伏电站的地方，且财政有配套的扶贫资金就可复制。

“受益式”信贷扶持模式是对金融扶贫领域延伸的一种有益尝试。以2016年3月底建成的上饶县华坛山镇彭家坞村项目为例，项目总投资达到255万元，建成100个太阳能光伏发电单元发电上网，直接带动该村60户贫困户。按照该县今年项目规划，可使1000余户贫困户直接受益增收，顺利脱贫。

三、金融精准扶贫试点中的四个障碍

虽然上饶4县在担保基金、风险担保金等政府性资金扶持下，金融创新精准扶贫取得了一定成效，但由于认知、制度等方面还存在不少障碍，金融在介入、对接精准扶贫工作中仍然存在不少障碍，亟待突破解决。

（一）认知障碍：贫困户、合作社（企业）及银行观念相对保守，参与精准扶贫的积极性不高

首先，很多贫困户把贷款等同于救济款，认为是政府给他们免费且不用偿还的资金。鄱阳县一贫困户对农联社信贷员说，让联社给予他5万元贷款，帮助其盖2层楼房。当被问及如何还款时，贫困户竟表示没有考虑。还有一些贫困户知道银行贷款需要偿还，还会产生利息，贷款意愿不强，同时也怕因贷款加重负担。特别是在贷款资金集中管理模式中，资金的所有权和使用权是分离的，贫困户担心自己的贷款资金被合作社（企业）乱用，反而给自己添麻烦。其次，一些合作社（企业）认为资金运用必须拥有完全的自主权，担忧贫困户入股后会以股东的身份干涉经营，给日常管理增添麻烦。最后，在县域层面，部分银行工作人员对精准扶贫的认识还不够“精准”，宣传工作还需进一步跟进。

（二）管理障碍：商业银行缺乏与扶贫贷款“天然弱质性”相匹配的专项管理制度

虽然从承担社会责任、历史使命角度，商业银行需要参与扶贫，但防范风险实现盈利是首要任务。在高风险面前，商业银行会本能性地望而却步。金融精准扶贫中就存在一些风险，可能会使银行行动迟疑：一是贫困户贷款不良率高企风险。横峰县农业银行最早开展“三农”扶贫小额信用贷款，截至2015年末，累计放贷1.3亿元，其中5720万元（占44%）形成不良。虽然目前有担保基金担保，但是相关工作人员还是怕出现不良贷款后被追责。二是信贷资金集中管理风险。“受益式”信贷支持模式中，所有资金都是集中管理的，资金使用者不是贷款人本人，这就对资金管理人员提出了较高要求，存在一定风险。三是对担保基金、风险补偿依赖程度高。按照1∶8的比例放大后，200万的担保基金可带动1600万元贷款。即使担保基金100%代偿，也只覆盖12.5%风险，一旦不良贷款率超过该比率，将由银行承担风险。经验表明，对于多数依靠发展农业这一高风险产业进行脱贫的贫困户，形成12.5%以上的不良贷款率是存在可能性的。

（三）制度障碍：贷款抵押担保等制度制约了扶贫贷款的大面积推广

一直以来，因为法律禁止小产权房、耕地进行抵押担保，使得广大农民缺少可抵押资产。贫困户本就缺少自有资产，一旦因贷款丧失仅有的固定资产，将变得更加贫困。“就业式”扶贫信贷中产业扶贫担保基金为贫困户贷款提供担保托底，一定程度上缓解了该状况。不过与此同时，《办法》规定产业扶贫担保基金担保的农户贷款额度是5万以内，合作社（企业）贷款额度是20万元以内。一方面与现实需求有一定差距，20万元无法满足合作社（企业）现实贷款需求。走访了解的几家合作社目前平均资金需求都在200万元左右。另一方面还带来银行操作方面的普遍性难题。以上饶县光伏产业扶贫项目为例，由于贷款对象是单个贫困户而不是项目本身，银行要为每个贫困户开展贷前调查、准备贷款资料并签订合同，发放、回收贷款也还需要对每个银行账户进行转账，贷款办理时间长，操作过程繁琐。

（四）现实障碍：满足条件的信贷对象、项目不多

选择贷款对象、产业投向是进行金融精准扶贫的重要环节。从调查中看，这一环节面临“三个不多”的现实问题：一是适合对接的产业项目不多。县扶贫办工作人员表示，精准扶贫主要依靠农业，然而县域规模化经营、较为成熟的农业产业还是少数。以上饶县为例，该县称得上产业化发展的农业品种仅有茶油、茶叶、蜂蜜养殖等少数几个。二是符合条件的合作社不多。部分金融机构反映，在上饶辖内登记注册的农民专业合作社1000多家，然而实际上运营管理规范的也就只有20多家。三是主动参与的企业不多。与一般性的商业贷款相比，扶贫性贷款虽然利息成本比较低，但是企业承担了分红、提供就业岗位等附加条件，企业得到的实惠有限。

四、启示与建议

实践表明，金融精准扶贫最需要把握的是“一个核心，三个关键”。首先，政府主导是金融精准扶贫的核心。金融精准扶贫其本质还是扶贫，需要政府牵头、主导，没有政府部门组织协调、提供担保（风险补偿），金融精准扶贫寸步难行。其次，寻找适合的产业和合作社（企业）是金融介入的关键。金融精准扶贫往往需要结合具体产业，信贷资金需要投向一个有稳定利润的项目，而负责具体操作的合作社（企业）则需要有担当社会责任的态度和认真负责的行动。这样才能吸引金融机构，让金融机构放心贷款。再者，规范有序的管理机制是保障风险的关键。政府牵头形成扶贫项目后，需要构建既能调动各方积极性，又能相互监督的管理机制。特别是资金使用方面，不管信贷资金是否集中使用，都需要对资金进行监督管理，否则就容易造成资金投入效果不佳甚至不良贷款高企问题。最后，为贫困户提供长期持续性收入是成功帮助贫困户脱贫的关键。金融精准扶贫过程中让贫困户就业、获得分红，在未来较长时间有持续性收入来源，这是帮助贫困户脱贫的根本途径，也是开发式扶贫不同于救济式扶贫的重要特征。

此外，为进一步推广金融精准扶贫创新经验，深化扶贫效果，应该从以下三个方面进行完善：一是进一步破除制度障碍。如提高产业担保基金规定中的合作社信贷额度；简化银行精准扶贫项目贫困户贷款操作流程等。二是多结合一些鼓励金融机构、合作社（企业）参与的优惠政策。金融机构方面，可结合财政资金奖补、再贷款倾斜、定向降准等优惠政策，同时提高精准扶贫贷款部分的风险容忍度。合作社（企业）方面，可结合税费优惠、贫困户工资税前扣除等政策给予鼓励。三是营造良好的舆论和信用环境。一方面营造良好社会舆论环境，帮助贫困户认识到信贷资金和救济金的区别，对滥用信贷资金的贫困户形成舆论压力；另一方面营造良好的信用环境，让贫困户形成良好信用意识。

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1006-169X（2016）06-0091-04