论日本竞争性经费配置机制对我国创新科研管理的启示

夏欢欢，钟秉林

(1. 北京师范大学 教育学部，北京 100875； 2. 哥伦比亚大学 教育学院，纽约 10027； 3. 中国教育学会，北京 100082)



论日本竞争性经费配置机制对我国创新科研管理的启示

夏欢欢1，2，钟秉林1,3

(1. 北京师范大学 教育学部，北京 100875； 2. 哥伦比亚大学 教育学院，纽约 10027； 3. 中国教育学会，北京 100082)

竞争性经费配置是当前各国普遍采用的科研经费配置手段，各国在科研经费设置和配置中各具特点。日本的竞争性科研经费配置机制主要特点是基于跨部门研发管理系统，实现政府各部门间的沟通和协作，确保竞争性科研经费配置的透明度和公平性，避免竞争性经费配置的不合理重复和过度集中，引领科研和学术创新。我国当前竞争性科研经费配置机制可借鉴国际经验，加深对创新科研经费管理制度、优化科研创新支持机制、搭建跨部门科研公共信息平台和强化学术共同体建设方面的战略思考,不断创新科研发展模式,增强自主创新能力,实现我国科研水平和国际竞争力的跨越式提升，圆“科技强国”梦。

竞争性经费；科研管理；科研经费配置机制

竞争性科研经费一般是指科研项目、科研奖项、奖学金和其他以竞争性的方式提供给研究人员个体、研究团队或单位的经费[1]。竞争性科研经费配置是当前各国普遍采用的科研经费配置手段，有其独特的社会背景。一是经济全球化和教育国际化加剧了各国对全球科研竞争力的关注。各国政府纷纷调整科研政策，改变科研经费配置机制，以基于科研质量的经费配置机制吸引、培养和稳定最优秀的科研人员，提高科研国际竞争力。竞争性科研经费配置成为各国政策调整的重要手段之一[2]。二是科研系统本身面临日趋激烈的竞争环境。随着科学研究在国家建设中地位和作用的提升，科研活动对外部资源的竞争进一步加剧了科研系统与外部环境的张力。竞争的资源既包括无形资源，如科研价值观和理念，也包括有形资源，如科技人才和科研经费。政府更加倾向于以竞争的方式配置科研经费以促进科研绩效和科研创新。三是越来越多的研究证实竞争性经费配置机制具有正向性。近年来有愈来愈多的国家将竞争性科研经费分配模式引进高等教育系统，这种模式将政府的资助与机构的产出或结果加以联结[3]。研究表明，基于绩效的竞争性科研资源分配机制对大学和科研机构具有正向激励作用[4]，科学论著的产出与竞争性的激励存在正相关关系[5]。此外，研究还证实基于竞争性科研经费配置的项目更加关注基础研究[6]，公共经费以竞争性经费形式配置，是少有的能确保高等教育多元化发展的可持续性政策之一[1]。在此背景下，文章将通过对日本竞争性科研经费配置机制的研究，对比分析我国竞争性科研经费配置主体、运行机制和管理模式，揭示我国竞争性经费配置机制存在的问题，并提出相应的政策建议。

一、 日本的竞争性经费配置机制

(一) 日本竞争性科研经费的概况

日本的研究经费按经费类别主要分为竞争性科研经费和国家分配给各独立行政机构的经费。研究经费按研究类别又分为国家课题对应型研究和以求知为导向的研究[7]，具体包括五大类：科学研究费助成事业(科研费)、战略研究项目、研究成果拓展项目、国际科技合作研究推广项目、国家课题对应型研究推进项目[8]6。

科研费是面向全国公开募集科研项目，研究者可以以个人或团队名义提出申请，经审查通过的项目参照不同的项目类别获得数额不等的年度科研费补助金资助，项目类别主要分为七类： 一是特别推进研究，指具有较高国际声誉和评价的研究；二是新的学术领域研究，指为提高日本学术水平、拓展新的研究领域，以共同研究或培养研究人才的方式，开展新研究领域的研究；三是基础研究，指个人或较少人数的研究人员进行的独创性、先驱性研究，细分为S、A、B和C四类(详见图1)[8]7；四是挑战性、探索性研究，指基于独创的构思，挑战较高的设定目标的探索性研究；五是青年学者研究，指39岁以下青年学者独立开展的研究，分为A和B两类；六是研究活动启动支持，指研究机构聘用的研究人员，或结束产假重回工作的女性研究人员个人进行的研究；七是奖励研究，指教育机构、研究机构和企业职员之外的人员个人进行的研究[9]。总体而言，日本的科研费是由青年学者研究资助、基础研究和特别推进研究，以及新学术领域研究和挑战性研究三大类构成。日本的竞争性科研经费支持从自然科学到人文社会科学的所有学科，对基础研究的资助力度较大。

图1　日本科研费各类研究类别构成

(二) 日本竞争性科研经费的配置机制

日本竞争性科研经费的配置主要通过跨部门研发管理系统完成。跨部门研发管理系统全名为“府省共通研究開発管理システム”，英文名为“The Cross-ministerial R&D Management System”，简称e-Rad。跨部门研发管理系统由文部科学省牵头，相关部门包括内阁府、总务省、文部科学省、厚生劳动省、农林水产省、经济产业省、国土交通省、环境省[10]。在配置竞争性科研经费的过程中，跨部门研发管理系统的服务对象主要包括三类[11]。一是科学与技术政策委员会(Council for S&T Policy，简称CSTS)。该机构是日本内阁政府下属的专门负责全国性科研政策分析的部门，利用跨部门研发管理系统提供的信息，开展全国研发活动拨款政策分析，并统筹协调全国研发活动政策。二是日本的政府部门和拨款机构。其主要包括各部委及两个拨款机构——独立行政法人日本学术振兴会(Japan Society for the Promotion of Science, 简称JSPS)和独立行政法人科学技术振兴机构(Japan Science and Technology Agency ,简称JST)。政府部门和拨款机构通过监督跨部门研发管理系统提供的项目数据、研究者数据和机构数据，实现对现有的和待定的科研项目的监督，减少不合理的项目重叠和项目过度集中现象。三是研究机构。该机构包括国立大学、公立大学、私立大学、独立法人研究机构和地方政府等。研究机构通过跨部门研发管理系统提供的信息管理科研，研究机构的研究人员通过在线申请项目，较为便捷地找到资助机会，减少研究机构和研究人员的负担。科研经费通过计算机操作分配给研究人员和研究机构，研究人员和研究机构通过跨部门研发管理系统发布成果信息。

(三) 日本竞争性科研经费配置机制的特点

1. 实现了多部门的沟通和协作。日本的竞争性经费配置涉及多个部门，既包括拨款机构如文部科学省、独立行政法人日本学术振兴会和独立行政法人科学技术振兴机构，还包括其他政府部门如总务省、厚生劳动省、农林水产省、经济产业省、国土交通省、环境省等。从隶属关系而言，这些政府部门之间都是平行关系，为确保竞争性科研经费配置效益的最大化，日本构建了跨部门研发管理系统来协调和沟通各部门的研究活动。跨部门研发管理系统主要由文部科学省牵头，文部科学省下属的科研经费管理办公室(Office of Research Funding Administration，简称ORFA)负责具体工作。科学与技术政策委员会统筹各部门提交的发展重点，制定国家科研的重点方向和领域，并报送内阁政府审核。政府各部门可通过跨部门研发管理系统实现部门之间的信息共享，加强彼此之间的沟通和协作，拨款机构亦能有效得知各部门现有的研究项目，确保科研经费配置效益最大化。

2. 体现了对科研和学术创新的鼓励。如前所述，日本竞争性科研经费主要用于国家课题对应型研究和以求知为导向的研究经费，其中科研费主要是用于以求知为导向的研究经费。相对于由政府各部门自行设立，其旨在支持为实现规定的目标而公开招募的以使命为导向的研究。以求知为导向的研究主要基于学者的研究创新和研究自由，鼓励研究者以问题为导向，创造性地开展研究。其资助筛选标准主要是考察研究的挑战性(基于研究者的研究能力和知识构成，挑战新的知识)、综合性(开拓新的知识时重视学术研究的多样性，以传统体系化学科分类为前提，进行学科细分化和统合研究)、融合性(基于研究者自发的创造性，与国内不同学科领域研究者协作，从而产生新的学科领域)和国际性(无论是自然科学还是人文社会科学，在世界学术领域通过探讨和验证，使其具有相对通用的优越性，并形成新的研究框架，对世界研究有所贡献)[8]3。以求知为导向的研究资助的基本原则是确保研究的多样性和自由性。

3. 有效避免竞争性科研经费配置的不合理现象。在日本的竞争性科研经费和项目研究经费配置过程中，曾存在不合理的重叠现象，如竞争性经费过多地重复分配给某一学者主导的同一研究主题，或存在科研经费过度集中的现象，如科研经费在研究周期内分配给某一学者或某一研究团队的科研经费超过一定额度，研究经费不能高效使用，存量资金有待激活。为有效避免竞争性科研经费的不合理重复和过度集中，跨部门研发管理系统记录了各政府部门所有的竞争性科研经费项目的具体信息，包括研究人员姓名、所属机关、研究主题、研究概要、研究期限、预算数额等内容，在对研究申请进行资助时能有效避免科研经费的不合理重复和过度集中，一旦发现不合理的研究复制和研究经费过度集中，新的研究计划将不被采纳，且研究预算将被取消或减少。

4. 体现了竞争性科研经费配置的透明度和公正性。在日本的竞争性经费配置过程中，跨部门研发管理系统确保了竞争性经费配置的透明度。跨部门研发管理系统是一个在线管理科研及数据库系统，数据库系统涵盖项目数据、研究者数据和机构数据，使用者不仅包括经费配置部门的人员，还包括申请研究项目的研究者，以及研究机构或大学的办事人员、项目主管、项目办公室和评估者等等。在竞争性经费配置过程中，项目申请的相关信息或被选中的项目都会通过跨部门研发管理系统提供给拨款机构和政府各部门。通过基本的科研项目信息的共享，研究题目、研究人员的姓名、研究周期以及资助经费总数等将被统一汇总在同一系统中，避免经费资助过程中的信息不对称和“暗箱操作”，确保了竞争性科研经费配置的透明度。

二、 我国竞争性科研经费的配置机制及其现存问题

(一) 我国竞争性科研经费配置和管理机制

政府直接拨款和基金项目是我国当前科研经费配置的两种主要方式。政府直接拨款又分为经常性科研经费拨款和专项科研经费拨款： 经常性科研经费拨款主要是一种非竞争性资助方式；专项科研经费拨款和基金项目主要是基于质量评价和同行评议的基础上的竞争性资助方式[12]9。从科研主体(主要指高校)所获得的竞争性科研经费类别来看，我国的竞争性科研经费又主要包括面向研究者、面向学科和面向学校三类[13]。面向研究者的竞争性科研经费投入是指国家以项目的形式向研究者提供的科研经费，如国家自然科学基金项目、国家社会科学基金项目(其中教育学、艺术学、军事学单列)以及国务院各相关部门设立的项目课题；面向学科的竞争性科研经费投入是指用于国家重点学科、教育部人文社科重点研究基地以及国家重点实验室的经费；面向学校的竞争性科研经费投入主要是指用于“985工程”、“211工程”与2012年教育部和财政部发布的高等学校创新能力提升计划实施方案(“2011计划”)等的经费。文章研究的竞争性科研经费主要是指面向高校研究者的竞争性经费。

从经费配置主体而言，政府是当前我国竞争性科研经费的资助主体，且呈现多元化特征。从负责国家宏观经济运行的发改委，到科技行政主管部门的科技部，再到财政部、工信部、教育部、文化部、人事部等，从资助基础研究为主要职责的国家自然科学基金到负责国家社会科学基金的中共中央宣传部，竞争性经费资助主体多元，资助名目繁多。

从管理模式而言，我国的竞争性科研经费管理属于典型的分散型管理体制，全国人大是科研预算的最高决策机构，国务院是科研预算的最高行政领导机构。各个主管部门向财政部提交科研预算，财政部考虑国家的财力状况综合平衡各部门的需求后向最高决策层送审；预算下达后再由相应的主管部门负责分配和拨付；在具体的项目管理层面，由各个主管部门分别管理。

(二) 我国竞争性科研经费配置机制的现存问题

我国现行竞争性科研经费配置和管理机制为促进国家科学技术发展、服务国家经济社会建设做出了重要贡献，取得了显著成果。同时，它也存在着明显的缺陷和不足，主要体现在以下几方面。

1. 竞争性科研经费管理分散，缺乏有效统筹和沟通。在我国的财政预算管理格局下，我国大量的科研经费主要由政府主管部门直接分配和拨付(以资助基础研究为主的国家自然科学基金及其他科学基金除外)[12]9。竞争性科研经费来源既包括国家自然科学基金委员会、科技部、哲学社会科学规划办公室，还包括其他具备一级预算资质的单位，如教育部、农业部和卫生部等。由于国务院下属各部门之间都是平行关系，既没有行政上的隶属关系，也没有业务上的依存关系[12]3，国家层面缺乏统一的统筹规划，相关部门常常出现重复研究的情况，如同一项目得到不同部门提供的政府经费资助。科研资助主体之间彼此分割，各自为政，很难对科技投入有一个全面而整体的规划和设计。

2. 竞争性科研经费不利于学术创造和创新。竞争性科研经费除了资助研究者完成国家对应型课题外，还应鼓励研究者自由开展创新性、独创性研究。但竞争性科研经费配置机制在我国主要体现为满足政府对重大社会问题和现实问题的需求，科研项目的申请指南常常“具体而狭隘”，缺乏对研究者研究自主权的尊重。而学术研究是由具有独立人格和自由探索精神的学者出于好奇心完成的，不是单纯靠国家统一计划或是规划的方式来促进的[14]。我国的竞争性经费资助的思维习惯的背后，是政府长期以来对科研管理的一种计划性思维，将政府的价值观、视角灌输给科研主体(高校)，致使高校呈现一种新的学术漂移现象，即高校的内部科研结构和科研活动越来越政府化、行政化，研究者完成命题作文，研究缺乏自主权，研究者无法真正基于个人研究兴趣和优势开展科学研究。

3. 竞争性科研经费配置过程不透明，项目重复低效。我国竞争性经费配置和资助方式缺乏国家层面的统筹规划，也缺乏共同的信息平台，目前竞争性科研经费的配置主要由各个部门各自发布课题信息，各部门之间缺少沟通，各自为政；且我国很多政府部门有下属的大学和科研机构，很多时候，课题信息的发布和筛选是通过个人关系和单位关系发放，配置过程不透明，极易造成权力寻租和科研腐败。由于部门项目经费的申请、审核、批复由政府各部门分别管理，科研项目管理分散，故低效和重复研究活动长期存在。此外，我国竞争性科研经费管理粗放，缺乏有效的全程化管理，普遍存在重项目申请、轻项目过程管理，重预算、轻决算，抓两头、放中间的情况，也是造成当前竞争性科研项目重复资助的重要原因之一。

4. 竞争性经费配置缺乏科学规范的科研评价体系。竞争性经费配置的核心目标应是一方面鼓励我国研究者在相关领域开展基础性、前瞻性和探索性研究，促进我国学科发展；另一方面通过竞争性经费的资助鼓励研究者成为具有公认影响力、有重大理论创新、对学科发展具有重要贡献的国际学者，提高我国科研国际影响力和竞争力。但我国现有的科研评价体系没有将具有世界共性和对学科本身发展做出基础性、原创性贡献放在首要核心关键地位，造成这一结果一方面是因为我国现有的竞争性经费配置政策导向问题，另一方面也是因为在科研评价体系中，我国学术共同体在组织层面、制度层面和精神层面有待进一步完善，尤其是守卫着学术评价的程序正义和学术资源的公平分配的同行评议制度。竞争性经费配置需要由学术共同体构建专业的科研评价机构，基于同行评议制度和科学标准的科研质量评价体系，秉持公开、公正、透明的原则共同完成。

三、 启示与借鉴

由于中日两国国情和经济社会发展水平不同，中国与日本在科研经费配置管理面临的问题及挑战也存在较大差异。对日本竞争性科研经费配置机制进行分析借鉴，尤其是汲取日本在确保国家研发投入投资效果的最大化、推动研究创新和研究效率、避免研究经费的不合理重复和过度集中、提高科研国际水平等方面的先进理念和成功经验，对改善我国的竞争性科研经费配置和管理具有重要的启示和借鉴意义。

(一) 创新竞争性科研经费管理制度，以科研体制改革引领国家科技创新

为了应对全球化背景下日益加剧的经济竞争，依靠科技创新提升国家综合国力与核心竞争力，建立国家创新体系，走创新型国家之路，已经成为许多国家政府的共同选择。日本在践行“科技创新战略”过程中，充分发挥了科学与技术政策委员会、政府部门、拨款机构、研究机构及研究人员等的积极作用，科学与技术政策委员会负责统筹政府各部门的科技规划和计划，凝练国家科技需求，制定国家整体性科研规划和战略，确保国家研发投入效果最大化，拨款机构、研究机构及研究人员履行各自职责，政府各部门彼此协作，在整个科研管理体制中发挥协调和平衡的作用。国家科技创新亦是我国当前的首要任务，相比日本的科研经费管理制度，我国当前的科研经费管理制度需进一步深化调整。首先，我国应从拨款机制方面加以改革，设立专业拨款机构，从根本上改善现有的各政府部门利益固化的现状。其次，我国应设立跨部门的信息共享平台，确保各政府部门间项目信息的共享，充分发挥政府在统筹全国科研政策和规划中的积极作用。最后，我国的竞争性科研经费配置还应确保项目“资助权”、“筛选权”和“监督权”三权分立，建立沟通协调和监督制约机制。沟通协调和监督制约机制既包括政府各部门之间，又包括专业拨款机构、学术共同体、研究人员和政府、社会公众之间的沟通协调和监督制约。当前我国竞争性科研经费的“资助权”、“筛选权”和“监督权”均在政府部门，今后，项目的“资助权”应交由专业拨款机构，“筛选权”应交由学术共同体，“监督权”则应交由研究人员、政府和社会公众。

(二) 优化科研创新支持机制，确保科研的多样性和自由性

资源的配置机制和使用会很大层面决定决策的结果[15]，日本在其科研资源的配置过程中，将竞争性科研经费划分为国家课题对应型研究和以求知为导向的研究两大类别，并从资源配置机制上保证科研费主要用于资助以求知为导向的研究，尤其是对基础研究、新的研究领域和具有国际声誉的研究的支持。这一设计体现了日本政府在提高日本的学科创新、科研水平和国际竞争力方面的宏观战略引领作用，鼓励研究者开展探索性、独创性研究，调动研究者的研究激情和创新潜力。相比之下，我国的国家课题对应型研究在推动我国科技事业的快速发展、满足国家重大需求、提升整体科技实力方面具有积极作用，但新形势下，继续沿用以国家课题对应型研究为主导的竞争性科研经费配置方式，其弊端越来越凸显。首先，在当前政府部门作为资助主体，对竞争性科研经费配置起决定作用的情况下，国家课题对应型研究和以求知为导向的研究未细分，易造成以国家课题对应型研究替代以求知为导向的研究的状况，在国家课题对应型研究未覆盖的领域易形成研究凹地，不利于研究的多样性和整体水平的提高。其次，由于以求知为导向的研究普遍存在的耗时性和挑战性，越来越多的研究者倾向选择“短、平、快”的国家课题对应型研究，从而使以求知为导向的研究被边缘化，不利于科研创新和发展，也不利于调动研究者的积极性和创新潜力，更不利于国家整体科研竞争力的提升。因而，我国在今后的竞争性经费配置过程中，应加大对求知为导向的研究的支持，鼓励研究者自由探索研究，以填补国家课题对应型研究尚未覆盖的空白领域，不断提高我国的科研创新和国际引领能力。

(三) 搭建跨部门科研公共信息平台，确保经费配置透明、公开、规范化

我国的科研财政投入体制存在明显的条块分割和部门利益特征，有限的竞争性科研经费被分散在数十个国家部委机构中，在与这些部委机构下属的科研机构研究者同台竞争时，很多项目以委托课题的形式配置，其他研究者很难得到公正的待遇，从而使得本该属于竞争性科研经费的科研资源被垄断在特定部门之内，真正拥有研究实力的研究者很难通过公平竞争获得应有的资助[12]3。为避免竞争性科研经费配置的条块分割、不合理重复和过度集中，我国现有的课题立项已有相应的限定，如全国社会科学基金关于“避免一题多报、交叉申请和重复立项，确保申请人有足够的时间和精力从事课题研究”的规定，以及国家自然科学基金公布的限项申请规定。这些规定在某种程度上解决了各个基金内部的经费配置和使用中的不合理现象，但部门之间的条块分割和不合理重复及过度集中问题，仍是当前科研经费管理的灰色领域。不仅如此，现有的各类规定更多地仅停留在提出要求的阶段，对于如何有效避免条块分割和不合理重复及过度集中问题，由于缺乏信息支撑，没有实际的操作办法，也缺乏有效监督方法和惩罚措施。对此，我国可以借鉴日本竞争性科研经费配置的举措，通过建设跨部门科研公共信息平台，将竞争性科研经费的申请、审核、批复放在统一公开平台上进行，实现跨部门信息共享和对科研项目的集中、高效管理。此外，跨部门公共信息平台的搭建，还有利于建立公开、透明、规范的项目遴选机制，可有效避免科研经费资源分散、项目低水平重复。将招标、立项、资助、结题、经费使用情况等信息公开，接受相关利益群体和社会的公共监督，可有效提高科研经费配置效率和透明度，避免学术腐败，提高科研投入效益。

(四) 强化学术共同体建设，建立公开、公平、公正的科研评价机制

日本2015年推出了新的科研经费管理政策和科研评价制度，新政策中行政干预将退出科研评价体系。日本竞争性经费的评审一般由该领域的专家同行评议决定，但政府资助项目则主要是由政府监管，新政策将政府提供的科研经费和竞争性经费均放到跨部门研发管理系统平台进行统一运作，所有的项目均采用同行评议的办法进行评估，让行政干预退出科研评价体系。我国的竞争性科研经费配置除了在项目经费的申请、审核和批复过程中缺乏有效信息公开外，还存在行政权力、社会关系等外部力量干涉甚至“包办”科研，导致科研经费分配过程中“权力取向”胜于“能力取向”，有限的科研资源向有权力、有地位、有资历的少数学者集中，出现项目申请的“马太效应”[16]，部分学术创新能力突出的研究者难以获得资助，类似权力寻租、学术垄断等行为严重影响竞争性科研经费的分配。为有效推进我国现有的科研评价实践，我国应在搭建跨部门科研信息平台的基础上，加强学术共同体建设，建立健全各领域的评审专家个人信息库，建立科学的科研评价标准,完善同行评议制度，减少科研评价中行政干预，建立公开、公平、公正的科研评价机制,不断提高我国的科研质量和国际竞争力。

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(责任编辑马双双)

Competitive Research Funding Distribution System in Japan and Its Inspiration to the Research Management Innovation in China

XIAHuanhuan1，2，ZHONGBinglin1，3

(1. Faculty of Education，Beijing Normal University，Beijing 100875, China; 2. Teachers College,Columbia University, New York 10027, USA; 3. The Chinese Society of Education, Beijing 100082, China)

Competitive research funding distribution is an common way to allocate research funding in many countries, but the scheme of how to define competitive research funding and how to allocate it are distinctive. The main character of the competitive research funding distribution system in Japan is that the distribution is based on the cross-ministerial management system and promotes the communication & collaboration between departments in government. It contributes to keep the transparency of the competitive research funding distribution process, and the elimination of the “unreasonable overlapping” and “excessive concentration”. Besides, it helps to promote the research and academic innovation. It suggests that competitive research funding allocation scheme in China needs to learn from international experience, deepening its understanding of research funding management system, support mechanism of science innovation, the establishment of cross-ministerial data platform and academic communities. The pattern of research development should be innovated and the capability of self innovation should be promoted to achieve leap in scientific research level and international competitive strength, and finally to fulfill the dream of powerful nation of science and technology.

competitive research funding; research management; research funding allocation scheme

10.13316/j.cnki.jhem.20160417.016

比较教育

2015-11-27

国家自然科学基金重点项目(71133002)

夏欢欢， 北京师范大学教育学部与美国哥伦比亚大学教育学院联合培养博士研究生，从事高等教育政策与管理、高等教育质量保障、学生发展与评价研究。

钟秉林，教授、博导，中国教育学会会长，北京师范大学教育学部高等教育研究所所长，从事高等教育政策与管理、教师专业发展、民办教育、高考改革、高等教育质量保障、高校人才培养研究。

G647

A

1673-8381(2016)03-0087-07

网络出版时间: 2016-04-17

网络出版地址: http://www.cnki.net/kcms/detail/32.1774.G4.20160417.0925.032.html