PPP模式下地方政府投融资制度建构

曾福城

(福州大学 法学院，福建 福州　350116)



PPP模式下地方政府投融资制度建构

曾福城

(福州大学 法学院，福建 福州350116)

在“资金不足”和“发展需求”的双重压力下，PPP模式以其独有的内在优势被我国很多地方政府引进，由于地方政府使用中缺少相关实践经验，使得PPP模式优势发挥不尽。文章借鉴域外国家在PPP模式上的先进经验，对我国地方政府投融资的制度建构提出建议。

PPP；立法；监管机制

一、“治道变革”下PPP模式的兴起

PPP(Public-Private-Partnership),中文译法多样，如：“公私伙伴关系”“公私合营”等。从法律视角而言，是指公主体和私主体之间，基于合作提供公共服务项目的考量而在彼此间形成的一种伙伴性质的合约网络。在该合作框架下，双方通过“契约精神”的遵守，利益共享并风险分担，实现各自价值的最大化。

PPP模式本质上体现的是政府职能的市场化与政府决策的民主化的“治道变革”。主要运作结构为，公主体与项目公司(SPV)(主要由中标的建筑公司、经营公司及其他投资方组成)之间订立合同协议，约定由项目公司负责资金的筹集、项目的建设，以获得公主体的授权而享有特许经营权。其与一般融资相比具有以下典型特征：

比较维度PPP模式一般融资公主体与私主体间关系伙伴关系交易关系风险承担机制承担能力原则承担责任原则项目周期较长(15-30年)较短

庇古福利经济学理论下的福利社会具备的条件之一是：公权力主体积极投资兴建公共服务项目以造福于人民。然而在投资公共服务项目上，受政府这一公主体自身的局限性制约远远不够。如果完全放任由私主体进行，受其本源上的逐利性影响，必将引起社会的不公。因此二者的融合PPP模式更具魅力。其优势主要体现在：融资渠道的扩展，国家财政的节约。公共服务项目前期的资金投入量巨大且资金周转率低，单凭地方政府的财政收入作用有限。PPP模式下，公主体和私主体基于契约合作，引入社会资本，在杠杆效应下节约了国家财政，减轻了地方政府的财政压力，甚至可以说是增加了公共服务项目的供给量；公共服务项目的质量提升。PPP模式下对社会资本引入的同时也带来了私主体先进的运作模式和管理经验，私主体为了获得项目的运营回报，必定更加注重项目建设的质量要求。以往的公共服务项目为政府垄断，社会资本无丝毫进入的空间，PPP模式对社会资本进入国家垄断的“绝地”挖开了通道，成为政府职能转变的助推。与一般情况下不同，PPP模式下，地方政府在整体公共服务项目过程中，更加定位于政策的制定者，项目进展的指导者，将更多的细节性工作下放到私主体层面来，拓展了私主体的发展空间，给予私主体了更多的发展机会，对我国非公有制经济的发展也起到了促进作用。

二、地方政府投融资的历程与现实考察

(一)地方政府投融资历程

地方政府的债务结构中，银行贷款占据了绝大多数，可谓是“融资渠道单一”，风险性高。早期地方政府的主要融资方式为财政融资(资金来源为上级的财政划拨)、城投债及政策性银行贷款；后国开行软贷款也成为地方政府融资的重要来源；2008年随着国开行软贷款的消失，地方政府便开始更多的利用商业银行贷款以实现融资的目的；在中央禁止银行担保企业债之后，合肥首创了应收账款原料担保；2010年国家清理整顿融资平台贷款之后，理财信托、集资、PE、P2P等一系列新的融资方式迅速发展起来。

我国于20世纪80年代在电厂、高速公路建设领域引入了PPP模式。此后，PPP模式便以多种形式进入我国的各相关领域，如北京地铁4号线的地铁项目。尤其在党的十八届三中全会后，PPP模式伴随着一系列法律法规的出台，搭上了快车道。

(二)地方政府投融资现实考察

长久以来公共服务项目中投资主体单一，投资主体主要是各级人民政府和部分的国有企业，私主体所代表的社会资本可谓是被隔绝在公共服务项目之外，参与度严重不足。地方政府为突破《预算法》及中央政策的种种限制，在法律空白亦或边界上，寻找着各类的融资方式，但中央为了控制融资风险不断出台政策予以叫停，而地方政府为了地方的资金问题，只能新辟道路，进行新一轮的融资方式的创新。

PPP模式进入我国后，由于实践经验的缺乏，造成了较多的问题。地方政府在模式中的定位不清，角色转变不畅，缺乏健全有效的法律法规保障，现有的法律法规是由不同地方不同部门制定，位阶低，缺乏统一的上位法依据，相互间不协调、不配套，各自为政，往往只能适用于很小的一部分行业，地方政府在运用PPP模式时指引和规范缺失。如关于私主体进入的资格问题，当前法律尚未作出明确规定，实践中参照招投标的方式产生，而非严格依照，地方政府为了其他利益便会偏向性的设置条件门槛。在许多领域，由于合同协议订立的不规范，导致了公私主体双方之间风险分担的不合理、不明确，融资权责不明确等问题。监管机制的乏力，使得财务问题突出，项目的管理费用一直高居不下，合同补贴和公司所提供的相关服务费明显的高出于市场价格，私主体将资金移作他用的现象常有发生。

三、投融资制度的域外考察

(一)法律制度健全完善

PPP模式是一项复杂的系统工程，需以健全的法律法规为其保驾护航。域外国家主要采取专门立法与通过政策与指南构建起完备的法律政策体系。英国虽未专门出台法律，但通过行之有效的政策与指南的形式起到了很好的支撑性作用，如英国最早的PPP项目指南《PEI：适应投资挑战》便对公权力主体的责任作出了详细明确的规定。其政策指南所涵盖的范围极广，对项目的整个流程都作出详尽的规定。德国统一颁布立法——《PPP促进法》，对模式的操作规范，对先前的有关PPP的规定，做出细化规定，并与其他法律法规，如《联邦预算法》《公共采购法》等的衔接上都做出有效规定。

(二)设立基础设施专项基金

为增加资本的供给量，发挥财政资金的杠杆效应，域外主要发达国家都设立基础设施专项基金，给予PPP项目资金支持，即在不以营利为目的的前提下，公主体出资并吸收外界金融机构、投资机构等社会资本进入，以股权或者债券为表现形式设立。如美国州立交通循环基金(TSRF)，其设立目的旨在改善美国各州交通基础设施状况，并由专门的执行机构——美国州立基础设施银行对基金进行运营。

(三)制定财政优惠政策

公共服务项目的自身性特点，诸如投资规模大、投资周期长、效应回收慢等，使得公共服务项目在投资初期所面临的资金压力巨大，域外主要发达国家会根据公共服务项目各自的特点而综合分析，制定出台相关的税收优惠政策，予以支持，降低公共服务项目的整体运营成本。澳大利亚政府专门针对有社会资本进入参与的基础建设项目，涵盖了交通枢纽设施、水利设施、能源领域等多个范围，出台了“基础设施税费补偿”措施，以一定期限的政府债券利率为基准补偿该项目的上一年度税费损失。而日本则主要通过专门的机构——日本政策投资银行对PPP项目给予无息贷款支持。

(四)注重政府增信措施

公共服务项目建设开展后，必然面临各种风险与挑战，私主体相比于公主体而言力量弱小，使得其难于凭借自身力量予以应对，需要公主体——政府采取形式多样的增信措施，诸如贷款担保、政策支持等，提高公共服务项目的融资效率。如法国政府对PPP项目给予宽松的融资担保条件，不同其他一般情形，私主体可就符合一定条件的PPP项目下的公共设施设置担保。美国则通过政策性贷款、贷款担保等政府增信措施，激励社会资本参与到交通基础设施建设中来。

(五)全流程的监管机制

域外主要发达国家对PPP项目构建了全流程的监管机制，主要可分为两个阶段：一是招投标阶段的监管，二是项目运营阶段的监管，并通过制定颁布法律文件，对此进行了极为详尽和完善的规定。如英国颁布的《如何与选定投标者合作》中对投标人的各个方面的能力设置了严格的标准。

四、PPP模式下地方政府投融资制度构建的框架性建议

为了响应党的十八届三中全会以及中央城镇化工作会议提出的要求，必须建立健全多元制度以发挥出市场在资源配置中的决定性地位，发挥出社会资本在公共服务项目建设的重要性作用。

(一)立法层面确认完善

正因PPP模式在地方政府投融资中的难以代替性作用，以及我国相关法律环境的不健全，PPP模式的立法完善意义重大。必须明确PPP法律较高的法律阶次，进行统一的高位阶PPP立法，以清除其他现有低位阶法律规范的不良影响。此外，必须以现有的法律法规，如《预算法》《招标投标法》等一系列法律法规做好衔接工作，避免各法律法规之间的冲突矛盾，增强法律法规之间的协调性和权威性。对于私主体的资格准入问题，必须由法律来作出明确规定，一方面可通过公司法、招投标法的修订给予明确，另一方面可制定专门法做出规定，以避免由于法律的缺失而为权力寻租提供“滋生地”。私主体的市场准入问题确定后，便需对以何种方式确定私主体作出规定。除对涉及军事、机密等危及国家公共安全领域的公共服务项目作出例外性规定外，其余公共服务项目均可采用PPP模式，并需严格采用公开招投标的方式，遵循相关法定程序进行。

(二)完善金融、财政配套政策

1.设立基础设施专项基金。各地方政府可基于各地的融资平台公司建立省级基础设施专项基金，并以此为主要的建设资本金基数，通过财政拨款、贷款、社会资本进入等其他方式筹集资金，进行融资。在基金的发展初期，采取私募放行为主的方式进行募集，并将发行对象限定为商业银行、保险公司以及社保基金等机构投资者。在基金不断发展后，在公开市场发行面向所有社会和民间投资者。

2.健全税收优惠政策。在现有的税收优惠政策基础上，借鉴域外主要发达国家经验，对PPP模式下的公共服务项目进行更多方面的税收优惠组合、税收返还。可根据公共服务项目的自身特点情况，在企业所得税、营业税、土地增值税等方面予以减免。

3.注重增信措施的发挥。积极运用政策性担保，政府贴息等多重措施，建立起有效的增信制度。可建立起政策性担保机构，为公共服务项目提供担保，在协议中，对公私主体双方的风险承担做出明确规定。

(三)建立健全的信息公开披露制度

地方政府的债务信息不透明，严重影响了地方政府的信誉及融资能力，禁锢了众多社会投资者的脚步。建立健全的信息公开披露制度，财报等经济数据、公共财政预算、政府性基金等都应涵盖其内，地方政府债务信息的公开透明，有利于发挥社会公众的监管作用，避免地方政府违规融资现象的发生，对于社会投资者也有利于进行更好地风险评估。

(四)完善融资机制与风险分担机制

公共服务项目规模大，周期长，投资的资金规模大，因此，金融机构在放贷时，应严格按照法律规定进行审核，采取抵押、担保等一系列保障措施。同时，对于符合法定条件的申贷项目，金融机构必须及时放贷，以保证公共服务项目建设的资金需要。在风险分担上，公私主体双方均需秉持谨慎态度，采取意思自治原则对公共服务项目开展过程中的风险分担作出事前、事中以及事后协议予以明确，以保证风险分担的合理性及公私双方不因双方间的信任问题而影响公共服务项目的可续开展。公私主体双方如未能对彼此间的风险分担问题达成协议，则需针对风险的类别予以区分。

(五)建立高效的监管机制

PPP模式下的公共服务项目实现的是社会的公共利益目的，监管体制应涵盖整个建设与经营的全过程，包括：招投标阶段的监管与运营阶段的监管，涉及其中的各个主体。从公共服务项目投资项目决策开始，对投标人的财务能力、专业能力、关系管理能力的全方面进行严格筛选；项目的实施开展，尤其是项目竣工后私主体的特许运营期等都必须进行严格的监管，以免发生私主体在特许运营期内抬高价格等违规行为，不利于社会公众的福利，有悖于公共服务项目的初衷。同时，更应该加强对公主体中行政人员在债务管理决策过程中的监督，防范行政人员利用职权优势对私主体施加影响，违规操作等现象发生。

PPP项目过程中，面对巨大的经济利益，寻租亦或是腐败行为难免发生，因此财务监管尤为重要。当前，我国对于PPP模式下的财务监管还未有统一的规定。PPP模式下，公私主体的双方性的存在(政府和社会投资者)必然造成二者间采取不同的审计依据，严重影响财务的监管有效性，应建立起一个统一的监督标准与审计程序，并分别以外部监管与内部监管进行规制。项目公司乃公私主体双方基于意思自治下所设立，PPP模式下可将其作为监督与审计的对象。在外部监管上，会计师事务所及相关审计部门应当严格依据会计法、审计法等规定对公私主体进行尽责财务审计；在内部审计上，公私主体双方可各自委派审计人员进行审计监督，亦或委托第三方独立的会计师事务所或行业机构进行审计。

财务监管的主要内容包括：资金到位情况，必须在协议中明确项目资金的到位时间表与相关要求，及时到政府公共部门做好备案；账户管理，私主体必须在公主体指定的银行内开立账户，并接受相关部门的监督，甚至在特殊情况下，公主体可依据授权对账户资金进行查询，以便公主体能够及时有效地掌握资金的使用情况；资金使用，私主体应及时向公主体定期报送建设资金的使用情况，接受公主体的质询；财务信息报告与审计，严格按照国家相关规定编制会计报表，并及时报送给相关的公共部门，必要时，公主体相关部门可聘请第三方独立的会计师事务所或者行业组织进行检查。

(六)纠纷解决机制的搭建

诉讼因其周期的过于亢长，在公共服务项目的纠纷中，若采用此方式，将严重影响公共服务项目的项目进展。对此，可将仲裁机制作为此类案件的常态化解手段，发挥仲裁化解纠纷的优势。如英国和我国香港地区，PPP项目的纠纷主要通过仲裁形式予以解决，公主体与私主体二者被看做是两个平等的主体，PPP项目的纠纷为商业争端处理对待。随PPP模式在各地方的推广运用，可适时在省一级地区亦或主要中心城市地区建立起专门的仲裁机构，更显纠纷解决的权威性、有效性，并明确国际仲裁的适用条件以及效力问题。

[1]陈婉玲.公私合作制的源流、价值与政府责任[J]．上海财经大学学报(哲学社会科学版)，2014，(5).

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[7]徐霞，郑志林，周松.PPP模式下的政府监管体制研究[J].建筑经济，2009，(7).

责任编辑：李新红

Development of Local Government’s Investment and Financing System With PPP Mode

ZENG Fu-cheng

(Fuzhou University，Fuzhou 350116，China)

Under the dual pressure of insufficient funds and development needs，PPP mode is adopted by many local governments due to its unique inherent advantage. However，local government is still short of practical experience which stops this mode to exert its advantage. By borrowing the experiences of PPP mode in foreign countries，suggestions are proposed for China’s local government to construct the investment and financing system.

PPP；legislation；supervision mechanisms

2015-12-10

曾福城(1991-)，男，福建永春人，硕士研究生，主要从事经济法研究。

1004—5856(2016)09—0054—04

F283

A

10.3969/j.issn.1004-5856.2016.09.012