村民自治：中国农村基层民主的重要抓手

黄君录

【摘要】中国农村基层群众自治制度隶属于中国特色政治制度，是中国共产党完善农村基层党组织领导的根本抓手。农村基层群众自治制度生成于广大民众基层实践创新当中，体现的是中国农村基层群众切身享有的民主形式。当前农村基层群众自治制度执行过程中存在着一些问题，应积极提高农村民众的民主素养，发挥农村基层群众自治制度的优势作用，推进中国特色政治制度的建设。

【关键词】村民自治 农村 基层民主 【中图分类号】D638 【文献标识码】A

村民自治是党领导下农村基层民众的智慧结晶和伟大创举，作为我国农村基层群众的治理模式，其同样也是基层党组织领导体制改革的成果。在三十多年的改革和实践过程中，村民自治制定出了一整套较为完备的、符合新农村建设和发展以及民主选举、民主决策等基本要求的运行机制。但是在看到我国农村基层民众自治成就的同时，也应该充分注意到其所存在的诸多问题。若相关问题不及时解决，势必会影响到村民自治的深入推进。

村民自治制度顺应了社会、经济、政治发展要求，对我国社会、经济、政治发展能起到强大的推动作用

村民自治制度是改革开放之后所兴起的，符合经济发展和政治发展的客观规律，其之所以对我国社会、经济、政治发展起到强大的推动作用，是因为它顺应了社会、经济、政治发展要求。但是我国当前在村民自治方面所提供的法律条款，与村民自治制度切实操作所需要的依据之间仍存在较大差距。就农村基层群众自治制度的应用成效而言，其所取得的成就如下。

一是民主选举制度的明确建立。农村基层群众自治制度随着社会和改革开放的不断发展，已经取得了诸多进展，并为新农村在当前时代的创新建设、新农民政治权益的满足、新农村经济和精神文明等各方面的发展等，都提供了切实可行的运作方案。而以上几方面又是民主选举制度建立的基础。《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《组织法》）中明确界定，凡是我国年满18周岁的村民，不分教育程度、种族、居住年限等，都具有选举权和被选举权。《组织法》以法律权威的形式保障了基层民众当家作主的权益。

二是民主决策制度的初步完善。民主决策制度是集中村民智慧，在科学和民主基础上提出的决策，属于基层民主建设必须遵从的决策。该制度综合考虑到了集体利益的使用和分配、村级财务的支出和收缴、村级公共事务的具体应用以及农村基层群众自治所需要的村规、自治章程的设计和修改等。以上各类章程和制度均需要伴随着农村基层群众自治制度的实践应用而逐步完善。

三是民主管理制度的逐渐形成。民主管理制度在农村基层群众自治制度应用过程中，是以保障人民民主实体地位而构建起来的制度。在农村中，村规民约和村民自治章程作为农村政治文明的代表，按照其对民众的约束性，可称作“小宪法”。我国农村基层群众按照“小宪法”的要求管理村级事务，在具体执行中又将民主管理制度逐渐延伸成“四议一审两公开”以及政务公开、村务公开等民主管理体制。

四是民主监督制度的现实应用。民主监督制度是以村委会组成人员为对象，在我国相关法律条款的要求和约束下，组织、纠正并监督村委会成员管理方式和方法的制度。缺乏监督和制约的权力势必会走向腐化和滥用。民主监督制度的实际应用，同样覆盖到政务公开和党务公开等直接关系到农村基层民众管理组织的廉政建设层面，尤其是委员会成员的罢免要求设置，更是监督和管理村委会成员的基本条例。

我国村民自治中存在权利救济机制缺乏、民众参与度不高等问题

首先，法律法规不够完善，权利救济机制缺乏。影响农村基层民众自治的原因众多，就法律层面而言，相关法律法规的不够完善、职权的交叉重叠、权利救济机制的缺乏等都直接制约村民自治制度的顺利落实。现阶段我国虽然出台了多项法律法规辅助新农村建设以及基层民众的自我管理和实践，但是农村基层民众自治需要具有动态变化性，作为新鲜事物，传统的法律制度框架难以满足其动态发展要求，导致诸多因为法律体系薄弱而诱发的问题。职权的交叉重叠主要源自我国村民自治制度及相关法律法规的总体性较强、应用性薄弱，甚至一些法律法规还存在彼此冲突、相互矛盾的问题。

其次，监管机制缺失，民众参与度不高。监督机制的缺乏主要体现在村民自治制度的实行过程中。就当前我国基层民众的自治程序、自治组织结构、自治应用要求等方面而言，尽管民众已经认识到民主监督的重要性，但是独立性的监督管理组织并未构建起来。村民委员会是在村民自治制度的要求下通过选举的方式而组建起来的，以便辅助民众行使具体权利。但是其监督过程、权力实施的过程、实施的结果却缺乏独立的监督组织。由此导致民众权益无法得到保障，催发了民众对民主监督的冷漠，导致监督环节出现缺位，民主监督流于形式。民主监督所需要的司法途径和权利救助机制的缺乏，又进一步使得民主监督成为纸上谈兵。

村民自治制度发展已经有三十多年的历程，但是在实践应用过程中，村民真正参与到本村民主自治中的却并不多，绝大多数村民习惯性地接受村支部等的领导，基层民众政治参与度较低，甚至部分居民并不关心村民自治制度。尽管当前社会中民主和个性已经成为社会个体所倡导的要素，但是由于政治冷漠的存在，导致整个社会发展态势与预期不符，进一步阻碍了农村基层民众自治制度的设计和发展。由于村民主动放弃民主决策、管理、监督权利，势必会影响到民主自治制度的本质属性，甚至威胁到自治主体的权益和存在价值。如果此类问题无法及时解决，长此以往势必导致村民自治制度有名无实。

再次，运行机制问题明显，“两委”班子矛盾激化。农村基层自治的运行机制是制度得以顺利运行的基础，也是自治制度设计和构建的前提和核心。现阶段《组织法》中已经明确提出，村民委员会和乡镇政府之间、村党支部和村民委员会之间并非上下级关系，相互之间并不存在管理与被管理的关系。但是在实践应用过程中，很多乡镇政府仍然将村民委员会视为下属机关，使用行政命令等模式管理村民委员会、干预村民自治。同时，“两委”班子的矛盾也集中在村级权力和领导核心地位的实际归属方面，各自为政、彼此排斥。

农村基层群众自治制度“4+2”应用方式的引入

首先，严把“4+2”出入关，强化干群培训。“4+2”是指所有村级重大事项都必须在村党组织领导下，按照“四议”、“两公开”的程序决策实施。“四议”即：党支部会提议、“两委”会商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议；“两公开”即：决议公开、实施结果公开。要建立健全“4+2”工作责任机制，科学执行工作决策程序。在传统的管理工作模式内，“4+2”创新工作法突破了我国农村陈旧的工作理念及方法，以全新的村民自治机制深入推广开来。确保“4+2”工作法顺利开展，完善相关工作责任机制意义重大。完善工作要先从领导责任的强化开始，领导层面的重视程度是“4+2”工作方法能否顺利实施的重点。“4+2”是农村以民主管理和民主决策为核心，将村民自治和基层党组织有效融合，糅合村民民主权利与党内基层民主后，所提出的具有民主公开性的管理方法。但是此项方案不具备随意复制性和与时俱进性要求，又使得基层民主自治与基层民主自治预期之间存在差距。为保障基层农民民主权利，建议严把选举村民代表和发展党员两项关口。充分发挥民众的民主监督权责，具体可借助日常定期与不定期的民主监督权责培训来保障民众的积极参与性。在村干部储存培养方面，可大力推进大学生村干部计划，创建农村干部惩处和激励保障机制，引导眼界宽、能力强、素质高的大学生出任村官，进一步激发大学生积极帮助基层民众自治制度落实的热情。

其次，定期强化干群教育培训，不断完善干群关系。“四议两公开”是“4+2”工作法保障农村各项工作决策议事顺畅性的基础，其特有的制度化、规范化、科学化要求也是基层民众知情权、表达权、参与权、监督权以及保障党领导依法办事的前提条件。传统管理思维的制约，导致部分基层民众和地方农村干部对“4+2”工作的关注和认知度不高。建议使用多种培训方法和教育模式，将成功经验转化为可借鉴的案例，构建农村干部培训基地，强化群众和村干部的教育培训，进而建立起参与者对“4+2”工作法的正确认知。通过定期和不定期培训村干部的管理方法、管理技能和理论，进一步扩大“4+2”工作法的普及和推广。“4+2”工作法坚持党的群众路线，不断完善干群关系，需要广大干部密切联系群众，以便提升群众中干部的公信力。可尝试构建群众与干部间的信息反馈机制，保持沟通畅通。可设立问题反映中心，以便全面及时地了解村民对生活和生产过程中所存在的各类问题及建议。定期举办村情民意恳谈会，帮助民众了解“4+2”工作法及基层民众管理的价值和意义，从而找好自己的身份和位置。

借鉴“4+2”工作经验，进一步完善自治制度

一是完善立法、严格执法，逐步补充法律救济机制。当前村民基层治理过程中所存在的各类问题，可以使用法律解决的则使用相关法律进行解决，在解决的过程中可以对相应的适用法律进行修改和优化。其他具有法律法规滞后性和不完整性的则需要不断地补充。明确划分权责并细化条款，针对违法认定方面村民自治制度所存在的各类缺陷，进行法律条款的细化，尝试以此来解决“两委”班子的矛盾，并依法惩处认证违法现象。明确界定村民委员会和村党组织的权责范围，科学合理划分各方职权。基层村民自治以严格执法作为基本保障，法律救济机制不够完善是导致自治过程中出现各类纠纷的主因之一。对此可以不断健全监督救济机制和信访机制，从不同层面保护村民权益。比如刑法中尚未规定的选举村委会破坏罪，就可以尝试以法律救济机制的方式来予以应对。

二是合理健全运作机制，理顺“两委”关系。由于村民自治制度是保障村民当家作主的基本形式，因此合理健全各项制度的运作，尤其重视改善“两委”关系和乡村关系等，应该成为建设新农村所急需面对的主要问题。导致以上问题存在的原因除了职能模糊外，还包括边界不清等。因此建议我国基于理顺“两委”关系的目标，构建起一个科学合理的，可帮助基层农民良好自治的运作机制，重新构建“两委”、乡村关系。理顺“两委”关系就需要更新模式、重构关系，重新明确两方面的职能范围，以此为基础重新调整双方之间的关系。与此同时，政府也需要加大放权力度、更新管理模式。在还权于民和明确权责的过程中，尽可能地从领路人的角色转变成为守夜人角色。转变职能是政府向现代转型的必然选择。基于提升工作水平的要求，需要政府抓大放小，抓重点放细节，敢于放权，并强化基层政权合法性，以便让服务型政府的职能落到实处。

三是健全监督制度体系，提升政治文化水平。为保障监督制度执行到位，人大、政府、监察等部门需要定期不定期地进行巡查。村务应对方面可以成立具有独立性和专业性的监督委员会，并配备相应制度，定期审核并公开结果。为确保咨询协调作用的充分发挥，需要在监督委员会中引入乡镇政府和人大的公派人员，完善激励制度，充分发挥社会舆论作用，村务监督结果等要及时向群众公开。村民政治文化水平的提升需要不断强化培训，引导基层民众维护自身利益，并使用法律手段维护自身权益。纵观古今中外民主政治意识的培养，不难看出，民主实践活动是提升民众政治文化水平的重要辅助。民主监督的模式可作为村民维护自身利益并不断强化自我保护意识的一种渠道。不断加强民众法制教育，保障民众自治制度的科学化、规范化和法制化，更是保障村民积极主动参与到自治制度构建和完善中来的激励手段。

（作者单位：西南交通大学）

【参考文献】

①陈荣卓、唐鸣：《农村基层治理能力与农村民主管理》，《华中师范大学学报》，2014年第2期。

②曹富雄：《村民自治：建设社会主义新农村的制度选择》，《甘肃社会科学》，2006年第6期。

③曹春梅、黄少琴：《我国村民民主自治发展面临的困境探析》，《广西师范学院学报》，2015年第2期。

④沈晓海、朱航：《农村基层自治的角色定位及对策探究》，《合肥工业大学学报》，2015年第4期。

⑤李勇：《浅析中国特色社会主义的基层群众自治制度》，《新西部（理论版） 》，2013年第5期。

责编/杨鹏峰 贾娜（实习） 美编/于珊