流动人口如何融入城市社区“大家庭”

杜怡梅

【摘要】伴随着流动人口的涌入，城市人口密集度大、公共资源短缺、环境恶化、社会关系紧张等一系列社会问题开始凸显，迫切要求城市管理者革故鼎新、转变观念，以流动人口聚集社区管理为研究重点，剖析问题所在，创建社区管理服务新机制和新策略。

【关键词】流动人口 社区 管理 【中图分类号】C916 【文献标识码】A

流动人口大量涌入城市，迫切要求城市管理者建立社区管理服务新机制，推动小社区解决城市发展大问题的战略

随着社会主义市场经济的发展，我国的经济和社会结构发生了很大的变化，城乡二元化人口结构趋于一体化发展。伴随着户籍制度的改革，人口迁徙成为一种常态，加剧了中国流动人口的增长。这种规模的人口流动是以往中国社会所未有的现象，中国已成为人口流动性最大的国家。人口流动带来的问题已成为影响我国当前乃至未来长期发展的重大问题，成为影响我国经济社会转型能否成功的关键性要素。立足于对当前流动人口的现实情况考察，可以窥见当前我国流动人口呈现以下特点：其一，从流动地域方向来看，人口偏喜于向经济发达的地区或者大中城市流动；其二，从流动的来源地来看，流动人口多来源于中西部或者国家偏远沿边地区；其三，从流动人口的男女比例来看，男性比女性流动比例大；其四，从流动人口的教育程度来看，未受到良好教育比受到良好教育的人口流动性大；其五，从流动人口的民族成分来看，汉族比少数民族流动人口频繁性大。

随着流动人口大量涌入城市，城市人口密集度大、公共资源短缺、环境恶化、社会关系紧张等一系列社会问题开始凸显，迫切要求城市管理者以流动人口聚集社区为研究重点，建立社区管理服务新机制，推动小社区解决城市发展大问题的战略，从而破解城市社会发展与社会管理服务落后的矛盾，最终实现城市的健康发展。

流动人口社区管理服务是指以政府管理部门为主导，社区居委会为辅，利用社区公共资源，对流动人口进行规范性约束和提供管理服务的运作机制。流动人口社区管理服务与以往相比，具有明显的时代特征。一是属地专管流动人口，管辖权随人口流动发生转移，即人口流动到哪个属地，哪个属地对流动人口就有管理权。二是均等化管理服务。从社区内居民的现实情况出发，以满足最广大居民的根本利益为目的，极大地优化和创建文明和谐的工作居住生活环境，使社区内的居民没有来源地差异，一律均等对待。三是市民待遇管理服务。使流动人口居民与当地居民具有同等的待遇，即本社区提供给当地居民什么服务和管理，相应地流动人口居民也具有相同的服务和管理，以求本社区内的居民能够没有偏见和歧视，共同维护社区内的安定团结。

流动人口社区管理服务具有明确的内容，主要包括以下方面：一是常规性管理服务，比如家庭基本情况、房产产权状况、居民就业结构、收入情况等；二是专项管理服务，比如社区居民登记、户口证件发放、物业运作、基本社会保障、治安维护、生育状况管理等；三是公共服务管理，比如创建社区群众体育、文化、教育活动，开展社区文明风尚宣传活动，提供各类社会公共组织支援、项目咨询服务等。

当前流动人口未能获得与城市当地居民同等的权利和待遇，城市社区管理还未设立针对流动人口的管理服务体系

随着社会管理的不断改革完善，针对城市流动人口的管理和服务也得到了改善和发展，各地进行了不少创新和探索。但由于长期城乡二元化经济社会体制的影响，流动人口未能够获得与城市当地居民同等的权利和待遇，城市社区管理还未设立针对流动人口的管理服务体系。即使有些地区设立了但还不健全，使流动人口管理服务体系流为形式。特别是我国的管理服务体系分工不明确，存在交叉管理，针对城市流动人口的法律法规和规章制度，城市社区管理服务部门未能真正有效执行。这种结果是由多种因素综合作用导致的，既涉及城市社会管理部门和社区组织管理服务方面的工作不到位，又涉及流动人口群体自身的主体性和主观能动性不强。

具体而言，在社区管理方面，首先，支持性的相关法律法规及政策缺失。由于流动人口问题是当前经济社会发展到一定程度才出现的社会性问题，在中国以往的社会历史上不存在，这就导致了没有现成的法律法规和政策给予流动人口问题提供支持。更为重要的是，我国的立法体系与经济社会发展并不完全同步，并落后于经济社会发展，这必然导致流动人口问题在法律法规和政策上的缺失。其次，流动人口信息不完善，在部门和地方之间流通不畅。一方面由于人口流动频率高、数量庞大且结构复杂，另一方面由于未设立专门的流动人口统计部门，管理部门更没有相关针对性的职能设置，导致流动人口信息不能够得到有效统计，更不能够使这种信息在部门之间、地区之间得到有效贯通。最后，缺乏专门管理机构、管理资金、管理人才。受传统交叉的管理部门设置影响，针对流动人口的管理，没有具体专一化的部门，使得管理职能缺失。同时，在城市管理资金方面，只是大范围设置城市社会管理资金项目，未对流动人口管理项目单列，使得流动人口管理缺少物质保障。即使有些地区单设了城市流动人口管理部门，但由于我国缺少对城市流动人口管理方面专业人才的培养，导致城市流动人口管理人员没有专业化，管理人员专业素养和水平不高。

在社区服务方面，首先，服务内容单一。由于流动人口问题是新问题，社区服务不能够把握流动人口的本质性特征，因此只能够基于传统的社区服务经验提供日常和专项服务，即使服务也只能简单性涉及某一个方面或者环节，不能够提供与社区相同的服务。其次，服务观念陈旧，服务程度较低。传统的以政府管理部门为主导性的大包大揽的服务观念，限制了社区服务部门职能的发挥，同时由于缺少针对社区流动人口管理服务资金的支持，使得服务的范围比较小、项目比较少，仅仅停留在对社区流动人口的基本生存提供有限的服务，根本不能够满足社区流动人口的多元化需求。再次，服务自治组织缺乏。当前的社会流动人口管理服务，完全是政府管理部门单一性的主导行为，即使少数地区根据当地社会发展状况建立了流动人口组织，但是由于还不健全，并不能够有效运作。另外，还有一些关注人口社会发展的有志之士建立了社区自治团体，但因缺乏相应的规章制度，并不被官方认可，更没有社会服务方面的话语权。

在保障机制方面，由于长期受城乡二元机制和户籍制度的限制，我国的社会保障存在着两种机制，且保障待遇差距比较大。那些拥有城市户籍的居民，在社会保障方面有法律和政策的支持，享有物质保障，而广大为城市经济社会发展做出巨大贡献的非城市户籍劳动者，却缺失法律制度和政策的支持，更不可能得到物质性的保障。即使非城市户籍居民具有一定的社会保障，但由于我国的社会保障体系还不完善，并未建立和健全社会保障对接和持续性运作机制，使这一部分居民的社会保障不能够得到维持而处于断层状态。

在社会参与方面，流动人口长期对城市社区管理服务活动积极性不高，主观能动性不强，对社会管理服务缺乏认同和归属感。究其原因，一方面是受管理服务制度的缺失影响，另一方面，流动人口自身的综合素质也是关键性因素。流动人口中的绝大部分受教育程度不深，缺乏对社会管理规章制度和政策的了解，自然造成社区流动人口管理制度对流动人口失去吸引力和效能。另外，流动人口很容易受经济利益的主导，一般只关注与自身切身利益密切相关的事务，对公共性社会事务很少关注，造成对社区流动人口管理的抗拒或者不配合，加大了社区流动人口管理服务的难度，也不利于城市和谐社区的建设。

健全城市流动人口社区管理服务机制，必须要有新构想

对于城市流动人口社区管理服务的基本原则，一是以人为本，加强融合。这就要求城市管理部门以流动人口的多元化需求为管理服务工作的根本出发点和落脚点，积极采取相应的政策，开辟有效的途径维护流动人口的各项权益。同时，对流动人口要加强思想道德素养和科学文化素养的宣传和培训，转变流动人口的狭隘地域性观念，促进流动人口融合到社区管理活动中来。二是统筹安排，协调共进。城市流动人口社区管理服务工作是一项长期性的系统性工程，其涉及部门繁多且是由多种因素综合起作用，这就要求管理部门要站在全局的高度，结合流动人口管理的细节统筹全面部署，使流动人口管理的各个方面和环节协同推进。三是因地制宜，勇于创新。由于每个地区的经济社会发展情况不一样，使得流动人口出现的问题也不尽相同，这就需要管理层基于当地流动人口的基本结构和现状，并结合当地经济社会发展的未来规划和战略性布局，转变观念，用创新意识和探索精神去寻求解决当地流动人口问题的新思路和新策略。四是完善管理，加强服务。管理和服务是城市社区流动人口治理过程的两个方面，两者不可顾此失彼，强调任何一个方面而忽视另一个方面，都会导致城市流动人口社区治理工作得不到有效运作，使治理进程迟缓而无法取得进展。

健全城市流动人口社区管理服务机制，必须采取新的策略。具体而言，包括以下三个方面。

第一，创新流动人口社区管理服务保障机制。首先，建立健全制度体系。各个地区要以当地经济社会发展的现状为立足点，认真剖析流动人口社区现实需求和问题，建立配套性日常和专业化管理服务制度。其次，完善立法。国家立法部门要同经济社会发展的状况相适应，针对城市流动人口问题进行社会调查，听取各方意见和建议，制定相关性的法律法规和细则，为经济社会发展服务。最后，完善和加强社会保障体系。要打破城乡二元经济社会体制的束缚，加大推进户籍制度改革，建立统一有序的社会保障机制，加大社会保障覆盖面。特别是对于流动人口中的弱势群体和低收入群体，要进行政策性倾斜，以确保他们的基本生活保障。

第二，创新流动人口社区管理服务的运行机制。首先，完善基层社区运行体系。基层社区是城市流动人口的聚集地，国家要在社区机构、资金、人员上提供支持和保障，以确保流动人口社区管理服务得到有效运作。其次，建立社会化发展运行机制。流动人口社区管理服务是一项长期性的庞大工程，单靠政府为主导的力量是有限的，要鼓励和引导社会化流动人口管理服务组织自发参与进来，并对流动人口进行宣传和教育，使多方通力合作，一起推动流动人口社区管理服务发展。最后，建立和完善市场化运行机制。政府要转变观念，减少对流动人口社区管理服务的大包大揽，充分发挥市场机制的作用，对流动人口社区管理服务资源进行合理配置，兼顾各方需求，调动各方积极性，促使流动人口社区管理服务向纵深推进。

第三，创新流动人口社区管理服务动力机制。首先，确立利益驱动机制。对于主动参与配合社区管理服务工作的流动人口，在社区管理服务方面要给予一定的政策倾斜或者物质奖励，比如免除或者减少专业化管理服务费用。其次，建立社会心理推动机制。对于配合和参与社区管理服务的流动人口，要树立典范，发挥这一群体的模仿先锋作用，潜移默化地对其他流动人口在心理上形成引导，最终使流动人口对社区管理服务形成一种共识和认可。

总之，人口是社会生存和发展的最基本要素之一，人口问题解决得如何，直接关系着社会的生存和发展。人口内在机制随着经济社会的发展也在相应地发生变化，呈现出新的状况和问题，成为经济社会发展的影响因素。这就对我们的决策层和管理者提出了高层次的要求，要求他们重塑人口要素与城市经济社会发展的关系，以时代发展的视域，以改革的魄力创新城市流动人口管理机制，为城市经济社会的持续发展注入新的动力源泉。

（作者单位：洛阳理工学院）

【注：本文为河南省科学技术厅软科学计划项目（项目编号：142400411416）以及洛阳市社会科学规划项目（项目编号：2016A020）“放开二孩政策后洛阳市政策应对问题研究”的阶段性成果。】

【参考文献】

①杜丽红：《中国城市流动人口管理问题研究》，西南财经大学学位论文，2007年。

②杨琛：《和谐社会背景下城市流动人口管理对策研究——以江西省鹰潭市为例》，南昌大学学位论文，2011年。

③张强：《论城市流动人口管理模式创新》，河北大学学位论文，2008年。

④刘智敏：《社区警务视角下城市流动人口管理——以广州增城为例》，西南交通大学学位论文，2014年。

⑤温彬：《公民本位视角下的城市流动人口管理研究》，天津商业大学学位论文，2012年。

⑥明依：《城市流动人口管理研究》，上海交通大学学位论文，2007年。

责编/杨鹏峰 美编/于珊