日本大学质量保障体系的建立与基本特征

黄福涛

（日本广岛大学高等教育研究开发中心，日本　东广岛市）

日本大学质量保障体系的建立与基本特征

黄福涛

（日本广岛大学高等教育研究开发中心，日本东广岛市）

目前，学术界对以美国和英国为代表的欧美国家大学质量保障研究较多，很少涉及日本近年来的变化。20世纪90年代以来，在国际和国内多种因素影响之下，日本通过政策诱导与预算分配等多种行政手段，在学习欧美相关做法和考虑本国大学传统基础之上，逐步建立了包括自我评估、外部评估以及由第三方评估等多层次、多维度、多种衡量标准和多方参与的大学质量保障体系。文章认为，不同于英美等西方国家，日本现有大学质量保障体系虽然是在市场化和国际化大背景下应运产生，但中央政府的影响和控制始终存在。研究还表明，新的质量保障体系的确提高了日本大学办学透明度和绩效，特别是促使国立大学发生了本质的变化，但是，目前的质量保障体系究竟在多大程度上能够发挥期待的效果或结果，目前未知的部分仍然甚多。

大学质量保障；日本；中日比较

一、引言

20世纪80年代后期开始，大学或高等教育质量保障和提高在世界范围内越来越受到关注，成为许多国家和地区大学或高等教育改革的焦点之一。日本也不例外。20世纪90年代初开始至今，在国际和国内多种因素影响之下，在政府直接主导下，日本通过多种方式，逐步建立了具有特色的大学质量保障体系，其中自我评估、外部评估以及由第三方实施的评估等构成了目前大学质量保障的核心。鉴于国内对日本大学质量保障，特别是其评估体系确立的过程等研究甚少，本文在整理有关先行研究成果和分析政府报告及相关材料基础上，着重介绍和分析日本自20世纪90年代以来如何构建了较为系统和多元化的大学质量保障制度。本文结构如下：首先介绍日本高等教育基本特点以及相关高等教育改革的背景；其次，考察日本大学教育质量保障体系的形成过程、主要特点以及存在的主要问题；最后，在中日比较基础上，提出本研究的启示和有关建议等。

大学或高等教育质量保障一词虽然自20世纪80年代开始广泛使用，即使在学术界，尚无公认的定义。近年来，日本也引入大学或高等教育质量保障的概念。在大学审议会①以及中央教育审议会提出的报告中，虽然多次提到大学教育或高等教育质量保障，甚至提出构建有关大学质量保障新体系的建议，但从政策或制度层面上，至少在政府层面，并没有对质量保障（日语中多用质保证一词）的概念做出过明确的界定或解释。不过，日本大学改革支援·学位授予机构认为：质量保障是高等院校保障其教学和研究制度的机制，目的在于取得利益相关者的信任，包括达到既定的目标，满足利益相关者的要求，符合法律制定的基本要求和各种标准等②。该机构虽然是独立法人机构，但在2004年国立大学法人化之前，属于当时文部省直接管辖机构。即使2004年4月以后变为法人机构，其预算仍然基本来自政府拨款。中心理事长由文科省直接任命和委派，人员编制等也在极大程度上受文科省的直接控制。因此，该中心的定义具有较大的权威性。

此外，与国内相比，日本往往更多使用大学教育一词指代高等教育。目前提供大学教育的机构主要包括传统的四年制大学（医学、齿学等专业本科标准学习年限一般为6年）、两年的短期大学以及高等专门学校中高年级阶段实施专门教育的两年教育。当然，如果严格区分的话，高等教育外延更广，涵盖的内容更为丰富，除了上述这三类机构之外，专修学校、广播电视大学（日语称“放送大学”）和函授大学等都属于高等教育机构。

二、日本大学教育特点和相关改革背景

日本自19世纪明治维新时期开始通过学习和引入德国、法国和美国等当时西方强国的教育理念和办学模式，建立了近代高等教育制度。在“和魂洋才”和“富国强兵”等国家政策指导下，从大学与政府或外界关系来看，除了极少数私立大学，当时的帝国大学完全由政府设置，直接隶属于文部省。其总长或校长由文部大臣任命，大学办学经费几乎完全依赖国家财政预算，由于当时的帝国大学以及战后新成立的国立大学教师身份为国家公务员，其待遇与其它政府部门职员几乎完全相同。帝国大学办学目标是为国家培养高级官僚和大学教师及研究人员等。大学招生名额和学位课程设置等由政府统一管理，从今天大学教育质量保障角度来看，战前的帝国大学及战后改为国立大学的相关活动完全是按照政府制定的政策、办学标准或有关规定实施。即使私立大学是由学校法人设置，其绝大多数办学经费来自学生学费等、至少在20世纪70年代初之前，其质量保障主要也是通过政府事先制定的有关办学标准和其他相关规定实施。

（一）大学教育特点

从中日比较的视角来看，日本大学教育的特点大致包括以下几个方面：

首先，从高等教育规模来看，2015年日本18岁年龄人口中的高等教育毛入学率（主要指大学、短期大学、高等专门学校以及部分专修学校的入学率）已接近80%，其中大学和短期大学升学率已接近70%。按照马丁·特罗的定义，日本高等教育发展已逐渐进入普及化阶段。在这一过程中，日本形成了多层次和多类型的高等教育制度。例如，从办学类型来看，它包括国立大学法人、地方政府设置的公立大学（或法人）以及学校法人设置的私立大学；在办学层次上，涵盖了既提供相当于国内中等专业教育，又涵盖大学本科层次中专业教育的高等专门学校、专修学校、短期大学、主要由政府不同部门设置的“大学校”、大学、专业研究生院和传统研究生院、放送大学等。

其次，私立院校数和本科生在校生数在整个高等教育机构中占有极大比重，这可能是日本区别于国内以及欧美等西方许多国家高等教育的最大特征之一。例如，截至到2015年5月，私立大学和私立短期大学分别占大学和短期大学比例的 77.4%和94.8%，私立大学在校生和私立短期大学在校生比例73.4%和94.8%③。自19世纪后期开始日本已经出现了一些私立大学，如今天的早稻田大学和庆应大学等，私立大学的快速扩张是在20世纪60年代日本高等教育从精英阶段过渡到大众化阶段，继而进入普及化阶段。由于私立大学建学精神各异，管理方式不同，与国立和地方公立大学相比，其质量保障系统也具有多种多样的特点。

最后，国立、地方公立和私立大学有着较为明确的职能分工。国立大学法人机构数和本科在校生数虽然少于私立大学，但国立大学中的硕士和博士研究生在校生数却高于私立大学。此外，从本科层次在校生学科分布来看，国立大学法人中工科学生最多，私立大学中社会科学领域学生数最多。在很大程度上，国立大学法人是培养高级专门技术人才和高水平研究人员的主要机构；地方公立主要为地方企业以及地方经济发展培养人才；私立大学则强调市场导向，多开设直接面向市场需求教育内容 。

（二）背景

日本国立大学的改革背景可以归纳为来自国际和国内两方面的影响。

从国际大背景来分析，首先，从20世纪80年代中期开始，在新“自由主义”经济学派理论影响下，英、美、澳大利亚和新西兰等西方许多发达国家纷纷采取各种措施对高等院校进行改革。减少公共支出，在高等教育中引入市场竞争机制，强调高等教育绩效，提高高校办学透明度和效率，建立多种高等教育质量保障和提高机制等，成为许多国家和地区改革的共同课题。到20世纪80年代初期，这一改革趋势逐渐波及到亚洲的中国、日本、韩国和台湾等亚洲国家和地区［1］。其次，伴随经济全球化的加速以及世界范围内高等教育竞争的加剧，各国纷纷采取相应措施，构建高等教育质量保障体系，在人才培养，科学研究以及高校内部治理等方面，确在全球竞争中立于不败之地。

从日本国内来看，影响国立大学的改革因素大致包括三个方面∶首先，1991年开始，由当时文部省主导的本科课程改革在全国展开。与以往相比，90年代初的改革除了放宽对大学设置的限制，鼓励各大学按照自己的办学精神和使命，开发各具特色的本科课程体系之外，同时还要求各大学引入自我评估机制，并逐渐实施外部评估活动。其次，2004年的日本国立大学法人化对日本高教质量保障体系的构建影响尤其直接和明显。如后所述，法人化一方面改变了国立大学的性质，如国立大学法人开始引入市场竞争机制，在内部治理和某些办学方向上逐渐接近私立大学；另一方面它还直接促使日本政府针对国立大学法人建立了各种质量保障措施。

三、高教质量保障体系的确立

（一）演变过程

在上述国际和国内多种因素影响之下，日本在原有大学保障框架之上，积极导入新的措施，构建了更加全面的质量保障体系。如表1所示，日本大学质量保障体系的构建和变化大致可以分为五个阶段［2］。各阶段的特点大致可归纳如下：

表1　日本大学质量保障体系的形成过程

第一阶段（1991年以前）大学设置基准的规制：政府是教育质量保障的主体，制定统一的质量标准，其中最重要的是1946年文部省制定的《大学设置基准》④。目前最新的基准是2002年修订的，共包括十二章和附则，内容包括大学教育研究的基本组织，教师的资格要求，课程设置，学生，校园的设施，事务组织等。这一时期，政府出于对办学的控制，主要采取行政手段，对涉及大学质量的几乎所有方面进行严格控制和管理。这些活动显然是在国家层面实施的。

第二阶段（1991-1997年）自我评估的导入：政府放宽大学设置基准中规定的某些限制，把更多的办学权力下移到各个高等院校，如允许各院校按照自己的办学目标和人才培养规格，自由开发和开设相应的课程。但是为了防止各院校办学质量下降，文部省同时要求各院校努力开展自我评估并积极尝试引入外部评估。

第三阶段（1998-2001年）第三方评估的出现：自1999年开始，文部省进一步要求各国立大学必须开展自我评估并向全社会公布评估结果，即进入自我评估的义务化阶段。同时，还要求国立大学和其它院校积极开展第三方评估，进一步强调高校的绩效和办学透明度。

第四阶段（2002年）认证评估的实施：政府通过修改教育基本法，规定所有高等院校必须接受由第三方实施的认证评估。如图1所示，值得注意的是，所谓由第三方实施的认证评估主要指非大学或政府机构按照一定的标准对高校实施的评估，认证特指这些机构必须事先得到政府的认可或认证，才有资格作为第三方对高等院校进行评估。目前得到政府认证，有资格对不同院校进行评估的机构主要包括三大机构。一是1947年仿照美国模式成立的大学基准协会，该协会于2004年得到政府认证，对包括短期大学和专业研究生院等在内的院校实施第三方评估活动⑤；二是2004年成立的、主要针对私立大学进行第三方评估的公益财团法人日本高等教育机构⑥；三是政府于2002年成立的具有法人资格的大学评价和学位授予机构，其作为得到政府认证的第三方评估机构，主要负责国公立高校的评估活动，该机构于2016年4月与前国立大学财务·经营中心合并改称为大学改革支援·学位授予机构⑦。

图1　第三方实施的认定评估制度

目前大学基准协会实施的认证评估对象包括成为其会员的国立大学法人、地方公立和私立大学，截至2016年4月为止，加入该协会的大学数为779所，短期大学数为352所。其主要特点如表2所示，

表2　大学设置基准协会评估的主要特点

此外，在接受该协会第三方评估之前，接受评估的院校提交大学基准协会自我评估报告书的要点主要包括以下几方面：1．大学·学部的理念与目的；2．教育研究组织；3．本科课程的教育内容与方法等；4．招生；5．教员组织；6．研究活动与研究环境；7．设施与设备等；8．图书馆与图书、电子媒体等；9．社会贡献；10．学生生活；11．管理运营；12．财务；13．事务组织；14．自我检查与评估；15．信息公开与绩效。

相比之下，大学改革支援·学位授予机构实施的评估主要特点如表3所示：

表3　大学改革支援·学位授予机构评估的主要特点

不过，从该机构的主要评估指标来看，与大学基准协会采用的指标体系并无本质上的区别。如主要指标包括：1.大学的目的、基准；2.教育研究组织（实施体制）；3.教员与教育支援者；4.招生；5.教育内容与方法；6.教育的成果；7.学生支援等；8.设施与设备；9.提高与改善教育质量的制度；10.财务；11.管理运营。

第五阶段（2004至今）法人评估的展开：2004年国立大学法人化之后，大学将按照文科省制定的6年中期目标，制定为期6年的中期计划和年度计划。6年之后，根据各大学的中期计划，总务省和文部省等对大学实施评估。改变以往文科省主要根据大学教职员和学生人数以及上一年度的预算数额，对大学进行拨款的做法。法人化以后，政府主要根据评估结果，对大学进行预算分配。也就是说，大学在多大程度上实现了中期计划成为决定大学预算分配的主要依据。政府成立了文科省主导的国立大学法人评估委员会，对国立大学法人实施每6年一轮的法人评估，对国立大学法人的办学质量提供保障措施）［3］。

与上述提到的认证评估不同的是，简单而言，在实施每6年为一期的法人评估之前，文科省要求各大学法人首先制定为期6年的中期目标和中期计划。文部科学大臣要求各国立大学制定为期6年的中期目标主要包括：1.有关提高教育研究质量的事项；2.有关改善办学的事项；3.有关改善财务内容的事项；4.有关自我评估及信息公开的事项；5.其它重要事项。文部科学大臣在制定这些相关内容之前，须听取国立大学法人的意見，而且必须尊重各法人提出的有关意见。国立大学法人评估委员会根据不同法人在多大程度上实现了制定的中期目标进行所谓“目标达成度评估”，文科省根据评估的结果，决定对该法人下一个6年的预算数额。

值得强调的是，政府对国立大学下放部分权利（经营权等）并鼓励大学引入市场竞争机制，并不意味着放弃对国立大学的管理。就目前而言，今后国立大学法人将至少受到以下机构的评估和监督∶

1.由大学监事负责的对大学业务的监察；

2.由会计监察人实施的会计监察；

3.由大学改革支援·学位授予机构实施的评估；

4.由国立大学法人评价委员会实施的评估；

5.由总务省独立行政法人评估委员会实施的评估；

6.认证评估；

7.由国家会计院实施的会计检查。

因此，可以说，政府对国立大学法人的管理只是变换了形式，将以往直接行政命令改为评估。通过接受评估和外部检查等，国立大学不仅受到主管部门（文科省），而且还受制于其他政府各部门（如总务省、财务省和通产省等）。在某种意义上，国立大学实际上是受到更多的外界制约和监督。

综上所述，到目前为止，日本构建大学质量保障体系的大致过程基本可概括如下：首先，从主体来看，它是由文部科学省到第三方认证评估机构以及国立大学法人委员会的转变；从质量保障目的来看，由政府直接审批、管理、监控各个院校到由第三方或外部机构认定以及强调提高院校的绩效；从手段来看，由政府事先制定规章制度和审批转变到第三方或外部机构基于各院校自评基础上的实地考察；从质量保障标准上来看，由国家统一制定大学、学院的标准和政府性规章制度到不同评估机构建立自己的标准，以及不同国立大学法人制定自己的中期目标和中期计划的转变。

（二）特点

目前日本大学质量保障体系大致由以下几方面构成：首先，自我评估为基础，按照《学校教育法》第69条之3规定，所有高教机构必须实施自我评估，自我评估是认证评估和法人评估的前提和基础。在此基础上，各院校接受由第三方机构进行的评估，即每5年接受大学基准协会的评估或每隔7年接受大学改革支援·学位授予机构的评估。此外，国立大学法人还需要接受每6年一次的法人评估，即由国立大学法人评估委员会实施的外部评估。

如图2所示，有关法人评估和认证评估的异同点大致可概括为以下几方面。两者的共同点表现为，两者都要考虑国立大学设立的使命和办学目标，都关注大学个性的发扬，并且都是在自我评估基础上进行的外部评估。但两者也有明显的不同之处，作为对经营实体的国立大学法人进行的法人评估，强调对院校经营方面的质量保障，要求各大学法人对其投资与产出的进行说明，侧重院校的绩效。此外，文科省每隔6年要求各法人制定中期目标和计划，对中期目标的达成度进行评估，根据评估结果确定下一个6年的资源分配。相比之下，认证评估根据接受评估的院校是否达到《大学设置基准》进行判定，分为机构评估和学科评估，判定结果为是、否、保留，指出长处、提出建议和确定下期认证评估申请。它更着重于认定（accreditation），考察大学是否达到最低办学标准。

图2　法人评估与认证评估的比较

自1991年以来，日本逐渐形成了包括多层次和多维度的高等教育质量保障体系。如图3所示，其大致构成基本包括各院校办学前批准和建校后评估两个部分。办学前批准是对院校是否达到《大学设置基准》的判定，然后根据学校发展和社会变化对大学进行改革，成立新的学部等，建立富于弹性的教育和研究体制。建校后评估包括自我评估、法人评估、认证评估等，通过以上评估提高院校教学和科研质量，并根据评估结果对大学进行改革与改进。

图3　目前日本大学质量保障体系概要图

（三）存在的问题

尽管日本政府针对不同类型和不同层次的院校实施相应的评估活动，构建了比较灵活多样的大学质量保障体系，该体系仍然存在不少问题，需要进一步解决。首先，多种多样的质量保障手段或措施造成了评估疲劳问题。目前，有关大学质量保障的措施大致包括以下几方面：

1.传统的文科省事先针对新机构与新学位课程的审批；

2.各大学必须开展的自我评估；

3.基于自愿原则由大学基准协会实施的每6年一次的定期评估；

4.由大学改革支援·学位授予机构实施的每7年一次的定期评估；

5.由各专业团体或协会负责、从第三方角度，针对某一特定学科实施的评估或认定，如 日本工程教育协会 （JABEE）和日本法律协会 （Japan Law Foundation）的质量保障措施；

6.根据各国立大学法人制定的中期目标，由中央其它部门实施的法人评估；

7.具有竞争性的学科基地（Center of Excellence）以及 “良好实践”（good practice）项目的评估；

8.来自学生、毕业生和社会其它形式的评估或排名。

其次，有关法人化评估的主要问题包括［4］：中期目标与中期计划的暧昧、划一和统一的指标，难以表现大学的个性，指标罗列过多，过于复杂的大学评估体系难以操作，由于与下一期中期目标·预算分配相关，评估结果越是与预算分配直接相结合，越有可能产生对评估结果不服的申诉。大学之间差距的加大，例如，原帝国大学与地方大学差距加大的可能。

最后，外部评估或第三方评估到底在多大程度上可以保障高等教育质量，特别是提高质量，无确切数据或证据能够证明。实际上，即使在历史悠久的英国或美国也缺乏令人心服的研究成果或实践案例。因此，外部评估或第三方评估是否可以实现机构的“绩效”，在提高质量方面到底有多大效果，或如何开发测定这种效果的方式或手段等，需要进一步的讨论。

四、结语和启示

本文通过对20世纪90年代以来日本大学质量保障体系确立过程的考察可以看出，在这一过程中，日本始终是在政府，主要是在当时的文部省及后来的文部科学省直接政策诱导和行政干预下；一方面积极和有选择地选择西方发达国家的相关模式；一方面考虑到本国大学教育的历史传统和特点，建立了多层次多维度的质量保障体制。这一体制虽然是在市场化和国际化大背景下应运产生，但中央政府的影响和控制始终存在。根据相关先行研究成果［5］，新的质量保障体系的确提高了日本大学办学透明度和绩效，特别是国立大学发生了本质上的变化；但是，存在的问题也不可忽视；此外，更重要的是，目前的质量保障究竟在多大程度上能够发挥期待的效果或结果，目前未知的部分仍然甚多。

就本研究带来的启示来看，大概可归纳以下几方面：

首先，就研究上的启示而言，在构建大学质量保障体系过程中，需要确立能够超越具体和个别现象，但又尊重不同院校使命、特点和多样性的有关质量与质量保障的学术概念。

其次，就国家政策层面上而言，要考虑和解决以下问题：怎样建立既基于国家背景和文化价值观，又着眼于国际发展趋势的质量保障体系？如何平衡不同利益相关者的要求和大学自治间的矛盾？如何建立外部评估机构和院校以及学术人员间的互信？

最后，就院校层面上而言，需要考虑以下几方面的问题，例如，如何在考虑自身使命与优先发展战略前提下建立有效的质量保障体系？如何理解其带来的积极效果和问题？如何在充分发挥自我评估和检查的基础上既追求绩效又兼顾质量提高？

注：

①大学审议会是日本文部科学大臣的咨询机构，主要负责以报告形式，制定各种有关大学教育基本规划以及发挥协调修改政府相关计划等作用。审议会主要由大学校长、高教研究人员和社会有识之士构成。

②详见大学改革支援·学位授与機構 『高等教育に関する質保証関係用語集』http：//www.niad.ac.jp/n_shuppan/package/

③ 文部科学省『文部科学統計要覧（平成28年版）』。

④ 文部科学省 （2016）『大学設置基準』http：//www.mext.go.jp/ b_menu/shingi/chousa/koutou/053/gijiroku/__icsFiles/ afieldfile/2012/10/30/1325943_02_3_1.pdf#search='%E5% A4%A7%E5%AD%A6%E8%A8%AD%E7%BD%AE%E5% 9F%BA%E6%BA%96'.

⑤详见公益財団法人大学基準協会 http：//www.juaa.or.jp/ outline/index.html

⑥ 详见公益財団法人日本高等教育評価機構 http：//www. jihee.or.jp/

⑦详见大学改革支援機構？学位授与機構http：//www.niad.ac. jp/

［1］黄福涛.日本国立大学独立行政法人化的现状于趋势”［J］.高等教育研究，2000，（5）：97-102.

［2］黄福涛.大学教育質量的保証与提高——日本的視角［J］.国家教育行政学院学报，2005，（10）：29-36.

［3］黄福涛.日本国立大学结构改革的現状与趋势［J］.比較教育研究，2002，（10）：31-34.

［4］金子元久.日本における国立大学法人の評価メカニズム［C］.第三回日中高等教育フォーラム：新疆師範大学，2007-08-02.

［5］黄福涛.日本国立大学法人化的变化与影响——基于院校调查结果的分析［J］.比较教育研究，2012，（7）.

【责任编辑：向博】

The Establishment and Basic Characteristics of Japan's College Quality Assurance System

HUANG Fu-tao
（Research Institute for Higher Education，Hiroshima University，Higashihiroshima，Japan）

At present，academics have made extensive study of the college quality assurance of European and American countries represented by the U.S.and the U.K.，but seldom touched upon Japan’s changes in recent years.Since 1990s，due to various national and international factors，learning from Europe and America and taking into account of its own university tradition，Japan has gradually established a multi-level，multidimension and multilateral college quality assurance system with different measurements which include selfassessment，external assessment and the third party assessment.This paper argues that different from western countries like the U.S and the U.K.the influence and control of the central government has always existed althoughJapan’scurrentcollegequalityassurancesystemgrewinthecontextofmarketizationand internalization.The study also suggests the new quality assurance system has actually increased the transparency of school management in Japan’s universities and also improved their performance，especially prompted fundamental changes in national universities.However，it remains largely unknown that current quality assurance system to what extent can have the desired effects and results.

college quality assurance；Japan；comparison between China and Japan

G 649.3/.7

A

1000-260X（2016）04-0143-07

2016-06-14

教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“高校内部权力运行制约和监督体系研究”（14JZD051）

黄福涛，教育学博士，日本广岛大学高等教育研究开发中心终身教授、博士生导师，大连理工大学“海天学者”特聘教授，主要从事高等教育国际化、大学课程开发的国际比较、大学学术职业以及中日高等教育比较研究。