青海新型城镇化模式建设的战略构想

强莹

摘要：本文以青海省新型城镇化规划（2014年-2020年）为基本出发点，提出青海省新型城镇化建设，应以生态保护为首、城乡一体化、城市化与经济发展相适应、兼顾地区差异为原则，从严肃规划意识，推动新城镇化建设档次；加快新农村建设，促进城镇人口集聚和资源共享；坚持典型示范，强化产业支撑；不断完善城镇社会保障体制；关注制度建设与创新，推进公众对新城镇建设的支持与理解；加快中心城镇的发展，实现区域间可持续发展等角度推进青海城镇建设的步伐。

关键词：青海；新型城镇化；建设；战略构想

进入21世纪以来，青海城镇化进入了快速发展时期，至2015年，全省城镇化达到了49.8%，依据《青海省城镇体系规划（2014-2020）》，青海省已构建起以西宁为中心，小城市和州府县城为骨干，小城镇为基础的城镇体系。全省城市由3个增加到5个，建制镇由47个增加到137个，城镇建成区面积由2000年的245平方公里扩展到2013年的374平方公里，增长达50%以上。但与新疆、陕西以及东部地区相比，还有一定差距，为更好地推进青海省新城镇建设，本文以为：

一、青海新型城镇化模式建设原则

（一）以生态保护为首的原则

青海生态在总体上表现为地广人稀、生态脆弱，因此生态保护是青海省新城镇发展的首要原则。本文以为应从以下几方面入手：

1.发挥政府作用加强环保规划。政府可根据自己区域的实际，编制开展生态城市建设或可持续市场建设的行动纲领，并在此纲领基础之上，制定自己城镇的环境规划方案，在相应的乡镇污染防治规划、禽畜养殖污染防治规划、农村生活垃圾收集处置规划等规划基础上不断调整完善，依据环境保护的性质和特点，积极配合改革户籍制度，促进农村人口向小城镇集中，并为其提供就业机会，使其不断对自己现有家园产生归属感，通过培训和引导灌输环保意识，使其环保意识不断加强，可对冥生态环保方面表现突出的公众给予适当的奖励。

2.健全新城镇环保法规体系。根据国家关于法治建设的相关要求，针对各城镇实际，加强环保法治建设，并依据相关如生活污水污染防治、秸秆焚烧与综合利用、农村生活垃圾收集处置等方面的法律法规和标准，落实新城镇政府对环境保护工作的责任，不仅要把辖区环境质量作为考核政府主要领导人工作的一项重要内容，还要加强执法检查的力度，用法来制约和监督政府，法院可对环保案件作终极的司法审查。政府和其他公权机关必须严格服从法院的判决。

3.加大对大力发展新城镇生态文明建设力度。政府在借助媒体进行正面宣传的同时，要积极优化城镇土地资源的格局，找到环境、资源以及人口的平衡点，实现生态文明以及经济效益的双赢，在发展的过程中避免出现土地资源滥用的情况，应将农业发展的空间留出来，不断强化生态产品的产出实力，综合治理荒漠化、水土流失等难题，同时加大监管力度，对环境问题的追究和赔偿机制上要积极完善。

4.建立生态示范镇，展现科技魅力。借鉴国内外先进技术，在新城镇建设的污染防治和农业废弃物综合利用方面走产业化开发道路，创建环境优美的生态城镇，通过这些创建活动树立一批社会、经济、环境协调发展、环境优美的生态城镇，并加以推广，实施生态工程，减少相关城镇对不可再生物质和能源的消耗和依赖。

（二）城乡一体化建设的原则

为更好地加快我省新城镇建设，必须加大城镇对居民及乡镇企业的吸引力，带动城乡一体化经济增长，逐步实现“农村到小镇再到小城市”的发展目标。以不同产业融合式发展为理念，利用现有资源优势为依托，第二产业尤其是制造业与第三产业交织，综合发展各种产业，缩小城乡差别，统筹城乡资源、要素合理配置与流动，政府要充分发挥市场调节功能，统筹城乡劳动力资源配置，建立统一完善的城乡劳动大市场，制定相关政策法规、改善就业环境、鼓励人才智力在城乡之间自由迁移。统筹城乡资本资源配置，加大财政投入和支持力度，引导城市资本逐步流向农村。统筹横向信息配置，建设城乡一体化信息平台，实现市场需求、供给、人才交流等信息的快速传递并加强与相关院校、科研院所等科研机构的合作，形成研发、生产、销售一体化的机制，实现长期协作机制。

（三）城市化与经济发展相适应的原则

城市化与经济发展相适应，具体举措包括：一是，根据城市化定位与经济发展水平确定土地模式。具体表现为中心城市西宁及其周边地区城市化水平较高，对资本和人力具有较好的集聚作用，建设用地等政策上坚持集约利用的同时在农业上优先发展高效农业，在项目建设用地供应上首先保证技术含量高、产出效应高、带动作用强的产业项目规划用地，并鼓励对现有城市和农村建设用地利用的挖潜，对于柴达木区域，作为国家循环经济发展示范区，城市化发展已经具有较好基础，在建设用地供应政策上，可大力加强区域内部基础设施建设，促进配套产业的发展，鼓励现有企业在产业上发展壮大，并形成发展的传承关系，环青海湖地区，城市化发展的基础条件相对较弱，对外来资本和人力资本的集聚能力较弱，可以旅游休闲、自然观光、文化体验等特色为基础，关注相关基础设施和配套产业的投入，发展劳动密集型深加工和资源型加工产业，以促进大量劳动力就近向城市转移，形成有区别的多样的特色产业集群。同时，进行科学的城乡统筹规划，实现城市化与产业及经济的协调发展。

（四）兼顾地区差异的原则

新城镇建设是解决城乡和区域差距的基本途径：

1.青海新城镇建设要依据地方实际。适度有序吸引资金，大力提升公共基础设施和交通设施，提升城乡居民的就业比例，统筹城乡区域协调发展，逐步缩小城乡区域差距，推进产业结构优化升级，促进二、三产业的协同发展。

2.重视公众利益诉求，推进区域发展的主体的多样化。在城镇化发展中让相关利益主体参与区域主体利益分配，地方政府要履行好公共产品和服务的提供，改善区域发展环境，支持企业、居民及非政府组织逐步成长为独立的区域主体，鼓励各区域主体参与城镇化发展中涉及切身利益的法规和政策的制定、实施、监督，并以法律法规形式规范城镇化发展相关利益主体的利己行为，使其相关利益最大化。

3.依据不同区域的实际，适时调整地方政府绩效考核体系。对于中心城市地区相对城镇化发展水平较好，重点关注其城镇化质量提升，对于相对比较弱的海东等重点地区考核放在城镇化水平的基础上，对于柴达木、三江源地区环境脆弱，景观城镇化发展水平较低，但应强调其生态功能的发挥，弱化城镇化发展水平考核，通过生态补偿以及财政转移支付等途径实现城镇化健康发展。

二、战略目标与重点

（一）关注城镇化协调发展

科学技术是第一生产力，因此青海新城镇化建设应从科技入手，具体体现在：

1.加快发展具有竞争力的企业。壮大产业化企业集群，通过政策资金和金融资金支持，完善政府、企业、金融与农户利益共享、风险共担的政策机制，深入挖掘各区域资源优势，大力引进新农业产业化龙头企业，促进现有农业龙头企业迅速做大做强，加速产业集群化以及农业工业化进程，并结合地方实际培育新兴产业体系，支持农村旅游、林木花卉、特色养殖、中藏药开发、藏毯产业等产业发展，多渠道壮大农村经济，增加农民收入。

2.建立科学的就业体制。完善城镇就业服务体系，统筹城乡公共就业服务，就近安置农村劳动人口就业，努力完善城乡就业一体化管理制度，让城乡居民平等享有公共就业服务，制定并实施城乡统筹就业规划、将小城镇居民就业纳入整个社会就业体系，同步推进、同步考核，同时依托街道、社区、村就业和社会保障服务站，开展一对一就业服务，创新城乡就业一体化的政策，对小城镇登记失业给予补贴、培训补贴，对吸纳城乡就业困难人员的企业给予岗位补贴、社保补贴，对自主创业的农民给予小额担保贷款及全额贴息贷款等，全面提升充分就业层次。

3.加大对优势特色经济的培养与发展力度。依托不同区域资源实际，突出产业特色，支持发展特色种养业、加工业及乡村旅游等产业发展，关注培育新兴产业体系。坚持城镇建设项目化原则，整合项目资源，畅通项目信息渠道，大力发展特色种养殖业，加快畜牧业标准化、规模化进程、关注绿色、有机和无公害种植业品牌的建设，实现一村一品牌或多村专业化生产基地。

4.社会保障、保险服务体系进一步完善。各级政府依据地方实际，建立健全覆盖城乡居民的社会保险体系，建立完善各类用人单位和从业人员基本养老保险体系，构建城乡统一的社保经办服务体系，积极跟进城镇化步伐，以城乡劳动者需求为落脚点，进一步加强资源整合，充分运用信息化手段，加大网格化实施力度，大力推动劳动保障平台向农村延伸，向农牧民覆盖。

（二）发展道路与重点

1.严肃规划意识，推动新城镇化建设档次。走精品化的发展道路，从城乡一体化角度出发，从经济建设、城市品位、城市人文精神融合发展的层面，突出依山、沿路、傍水等地理优势及人文风情、产业特色、周边环境要素，在省级试点城镇总体规划、市政基础设施专项规划等结合土地利用总体规划的前提下，突出功能定位、区域布局、产业支撑、文化品位、建筑风格、个性特色等方面，差异性制定各城镇建设规划，突出加强基础设施规划编制，提高省市两级试点镇供水、供热、供气、道路、绿化、污水和垃圾处理建设水平，同时确立近期及中长期发展目标，科学设定城镇容量、产业布局和发展走势，打造各具特色的城镇群，防止和杜绝“千镇一面”的现象出现。

2.加快新农村建设，促进城镇人口集聚和资源共享。坚持因地制宜、资源优化、合理布局，在以经济为主的基础上还要协调发展，长远发展，充分考虑地缘关系、历史沿革、风俗习惯、自然条件、资源特点等因素，依托相应的鼓励、保障政策推进镇、村、庄拆并整合，加快居住城镇化、保障城市化、产业集聚化进程。一是撤村建居。城关镇和建制镇内村，推行城市社区化管理，实现城镇一体化；二是整村撤并。对于近郊村庄实现整村撤并和管理权限撤并，壮大中心集镇；三是弱小整合，对人口少、面积小、经济实力弱的偏远村庄，按照10或15公里半径范围撤并，有效提高村庄散落、经济弱小、管理散漫等问题。

3.坚持典型示范，带动加快城镇建设步伐。积极推进培养优秀试点城镇，不断推进“百镇建设行动”，培养和支撑有特色乡镇参与“百镇建设工程”，尽可能争取专项贷款和政府资金，建立相关地方扶持政策，落实奖补资金，加快建设步伐。

4.强化产业支撑，为城镇建设提供有力支撑。建设旅游名镇、文化名镇、特色产业名镇等为发展思路，依据资源、地源和产业基础情况，因地制宜地发展试点旅游、文化、特色产业等，不断壮大试点经济实力，形成与周边农村和区域中心城市协调发展的城乡新格局。发挥区位优势，突出产业特色，支持发展特色种养业、加工业及乡村旅游等产业发展，关注培育新兴产业体系。以相关园区经济为依托，招商引资的同时，注意将相关项目向园区集中，产业向园区集聚，对土地资源坚持高效利用，壮大支撑旅游名镇及相关城镇的产业集群。关注外向型经济的发展，以“一带一路”为契机，提高地产品加工及出口比例，扩大境外农业合作，再次推进地方特色经济的出发。

5.不断完善城镇社会保障体制，为新城镇建设保驾护航。依据地方实际充分借鉴国内外以“基础设施和社会服务建设放在优先考虑位置”的经验，关注“城乡统筹、待遇标准城乡衔接，机构设置城乡统一”。建立健全覆盖城乡居民的社会保障体系，实现“老有所养，病有所医，失有所助，伤有所补，育有所得”的目标。

一是构建城乡均等的养老保障政策体系，完善各类用人单位和从业人员基本养老保险体系，全面实施新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险，实现“失地农民保障”向“企业职工养老保险”的转移，并结合失地农民的特点制定多层次的基本养老制度。二是，构建城乡均等的医疗保障制度，全面构建基本医保、新农合、居民医保为主、生育险、工伤医保、医疗救助等为辅的医保体系，建立科学、完善同时便于城乡各类从业人员参保的医疗保险制度和服务体系，逐步推进扩大医疗保险覆盖范围、提高医疗保险待遇标准，基本实现城乡各类就业人员平等享有医疗保险。三是，构建城乡均等的社会保险服务体系，加快相关平台建设，完善市、县、镇社会保险一体化管理服务体系，为城乡居民提供便捷、高效的社会保险服务体系。四是，有针对性的社保经办服务体系，以城乡劳动者需求为出发点，完善和加强相关资源整合，结合信息化时代特点，为城乡劳动者提供高水平、全方位的公共服务。

6.关注制度建设与创新，推进公众对新城镇建设的支持与理解。政府部门适当赋予相关乡镇户籍、社会管理、土地管理、税费收入、财政收支等方面的行政管理职能。支持、鼓励和引导农村剩余劳动力向城乡转移，为新城镇的建设发展注入劳动力资源，推进土地流转、户籍管理改革、金融、税收等公共管理方面的政策制定、改革和实施，让农村剩余劳动力积极投身到新城镇的建设和发展中，并将新城镇政策及时开展多种形式的宣传活动，加强公众的民主讨论意识，不断提升新城镇建设的民主化程度，发挥公众在社会建设中的积极作用，培养公众对所在城镇的归属感和认同感，不断提升公众对新城镇建设的支持与理解。

7.加强中心城镇的发展，实现区域间可持续发展。依据新城镇发展的定位，符合整体经济发展目标、思路和措施等，将城关镇、建制镇、中心村统筹兼顾，防止出现重复建设、各自为政现象的发生，使城镇经济得到结构调整，产业布局适宜省域经济发展需求，提升有发展基础的城镇的产业结构和总体经济实力，对于地理位置重要、发展特点突出但发展暂时滞后的城镇要加大扶持力度，实现城市新的经济增长。完善中心城镇的各项功能，加大基础设施特别是道路交通、水电供应、垃圾处理等的投入，同时加大融资力度，制定土地等优惠政策，最大限度地吸引民间和社会成本投入到新城镇建设中，关注城镇的教育卫生、科技文化等民生设施建设，关注城镇的发展潜力和软实力，建立乡村物资聚散地、城市商品交换枢纽，强化城镇的辐射功能，增强区域间的文化、科技、卫生交流，不断强化新城镇的社会服务功能。

8.资源节约与环境保护相结合，推进新城镇发展。新城镇建设应以资源节约和环境保护为原则，保证新城镇建设的科学性、合理性、有序性和系统性，促进城镇经济社会的科学与协调发展，实现可持续发展，制定并严格依据节能、生态、环保的标准，严格执行用地标准和规划标准，切实提高土地使用效率，确保农村耕地资源得到妥善保护，杜绝土地浪费及土地污染等现象的发生，特别是对生产、公共、生活区、庭院绿地等建立有特点的绿地系统，若要引进企业或创办企业坚决禁止有工业性污染或城市性污染转嫁的情况发生，严格禁止高污染、高耗能、低效率的企业入驻，依据当地实际，有计划地开发生态旅游、乡村旅游等产业，加大对当地居民的宣传，得到当地居民的支持，加强与相关旅游合作单位如网络平台、旅行社等的联系，在大力对外宣传的同时共同保护当地旅游资源，实现生态协调、有序、可持续发展。

三、结语

青海新型城镇化模式建设是西部大开发以来我省进入高效发展的重要举措。因此，以生态保护为首、城乡一体化、城市化与经济发展相适应、兼顾地区差异为原则；从严肃规划意识，推动新城镇化建设档次；加快新农村建设，促进城镇人口集聚和资源共享；坚持典型示范，强化产业支撑；不断完善城镇社会保障体制；关注制度建设与创新，推进公众对新城镇建设的支持与理解；加强中心城镇的发展，实现区域间可持续发展等举措将极大地缩小我省城乡差距，推进我省经济的发展。