三江并流 “资源诅咒”与发展路径

李永前，云南农业大学经济管理学院副教授，硕士生导师，澳大利亚拉筹伯大学人文社会科学学院规划发展方向访问学者，云南省区域经济发展学会、云南省农村经济学会及云南省参与式发展学会森林行动委员会成员。近年来致力于区域经济发展研究，并长期关注于“三农”问题，先后主持国家教育部、国家民委、中国农学会教育专业委员会、云南省哲学社会科学及教育厅课题10项，参与国家级、省级课题、国际合作课题8项，发表学术论文近20篇。

三江并流世界自然遗产地中居住着三十多万人口，其中核心区三万多，是一个集边疆、民族、山区、贫困为一体的区域，是“资源富集、生态脆弱、经济贫困”的特殊区域，同时也是保护区重叠和极度贫困并存的最典型区域，不仅面临着经济发展与环境保护问题，还面临着生存与脱贫问题。生态的保护、经济的发展与反贫困问题互相交织，既要发展经济，又不能破坏生态环境，既要考虑环境的保护，又不能忽视当地居民的脱贫问题。在开发与保护过程中不可忽视的是扶贫多年出现的扶贫效率下降，农村耕地面积不断减少，水土流失日趋严重、水资源短缺、生态环境遭到破坏等现象，以及乡村市场分散，交易成本太高，民众知识层次低，创新水平落后等制约因素。

“三江并流”的“资源诅咒”

由于地理位置偏远、生存环境恶劣、经济社会发展水平不高、基础设施薄弱、人口数量增长快、人力资本水平低等原因，三江并流世界自然遗产地内怒江州、迪庆州所辖行政区域全部是国家级贫困县，绝对贫困和低收入人口比例不仅高于全国水平，也远高于云南省平均水平。

作为直接面对生态环境的农户，在现实生活中总是按自己的利益需求而活动。农户的行为和活动的决策是以自身效用最大化为目标的，而非社会效用最大化。而对于特殊贫困地区的农民来说，生存和脱贫是其最大利益之所在，为了实现这个目标，他们甚至可以牺牲生态环境为代价。“三江并流”虽然具有丰富的林业资源、生物多样性资源、水资源和水能资源，但是恶劣的自然条件和当地居民粗放的生产方式、传统的生活方式减弱了生态环境系统的自我修复功能，造成了自然生态环境的恶化，从而威胁着该区域的生态安全。在这样的情况下，维护生态安全和脱贫成为该区域的首要任务。但是，由于耕地资源稀缺、人增地减矛盾突出，当地居民往往通过毁林开荒、陡坡垦殖、刀耕火种等方式进行农业生产，靠广种薄收来满足生存需要。同时居住在山区的居民由于交通不便、煤炭匮乏、用电困难，家家户户取暖、做饭、照明和建筑均大量使用木材。这样一些传统的生产、生活方式对森林、土地和植被造成了毁灭性破坏，加之地形、岩石、土壤、气候等因素的综合影响，使得本来就非常脆弱的生态系统失去了平衡。

“三江并流”不仅有着丰富的生物和民族文化资源，而且有着丰富的水资源和矿产资源。以辖区部分位于遗产地内的怒江州为例，其拥有世界级的水能资源，境内江河纵横，有汹涌澎湃的怒江、澜沧江、独龙江，还有180多条支流，水资源总量占云南省的47%，水能资源可开发装机容量4200万千瓦;其境内矿产资源丰富，已发现或探明的矿种有铅、锌、铜、铁、锡、钨等28种、矿（床）点近300个，其中兰坪金顶凤凰山3.2平方公里的范围内蕴藏着世界三分之一的锌矿、六分之一的铅矿，是目前已探明的中国最大的铅锌矿床。地方政府出于相关利益考虑，一直在积极争取相关水电和矿产开发许可的权利。但从“资源诅咒”理论来分析，如果怒江政府进行矿产水电开发，不仅破坏了当地的生态环境，而且可能会陷入“资源诅咒”。首先，怒江州以农业为主，经济发展比较落后，资源开发将使得这一地区更加地依赖于资源本身，必将更加抑制其它产业的发展;其次怒江州由于落后的经济条件，其教育资源相对缺乏和落后，本地区无法培育大量的人力资本，由于经济落后，缺乏发展机会，也无法吸引外来人力资本，资源产业扩张势必加大把人力资本的积累效应给“挤出”;再者，现行制度下，寻租行为不可避免，必将造成大量的资源浪费和掠夺性开采，企业私人成本最后转稼成社会成本;最后，由于当地脆弱的生态环境，生态环境恢复所付出的代价将是难以想象的。

在发展中保护，以保护促发展

“以发展促进保护”至少可以从两个方面来理解。其一，在设计地方经济增长路径时，应从实际出发，按照国家主体功能区规划的要求构建优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的区域发展格局，坚持保护优先、适度开发、点状发展的原则，因地制宜地发展资源环境可承载的特色产业，在促进经济增长的同时，加强生态修复和环境保护。其二，近年来的生态建设和治理实践表明，生态环境治理要想产生明显的综合效益，需要在生态治理上有财政投入作为支撑，把“生态赤字”转变为“生态盈余”。一个地方只有在经济增长、财政收入增加的情况下，才有可能拿出更多的钱来进行生态环境的建设与治理。“以保护引领发展”体现了生态环境在促进经济发展中的作用。“三江并流”在生态系统方面具有资源优势，可以通过发展相关产业，将这种优势转化为经济优势，带动当地居民脱贫致富。比如，可以利用其所提供的支持服务和供给服务当中的土壤形成和食物、纤维、燃料等发展生态农业，利用文化服务发展特色民族文化产业，利用文化、气候和自然景观发展遗产地旅游业、文化旅游业或者生态旅游业。同时，自然环境和生态系统保护区的设立，有利于周边的居民获得更加肥沃的土地、清洁营养的食物和淡水、良好的气候和抵御自然灾害的能力、以及舒适愉悦的人文生活，这也体现了经济发展所内含的对经济质态升级和优化的关注。

为了实现 “三江并流”地区生态环境建设对贫困地区扶贫开发的带动，避免落入“资源诅咒”陷阱，无论是从政府还是到当地居民，必须深刻认识资源环境与经济之间的互动关系，研究经济发展与环境保护及资源利用的统一发展途径。

第一，建立世界自然遗产专项法律体系。解决与社区关系协调问题、保护区资源管理权归属问题、保护区开发过滥、保护区重叠等未能在立法上体现或很难在立法上找到依据的问题，形成一个统一的整体，避免法律法规的盲区和冲突点。增强农村环保意识，加强农村环境规章制度及政策体系创新，积极开展农村生态文明建设，研究环境保护的资金投入和政策扶持，建立健全农村环境管理政策的保障机制，完善环保法律法规体系。加快新型职业农民培育进度，对“三江并流”地区建档立卡扶贫对象进行人力资本投资，普及和大力发展基础教育、义务教育，积极开展各种职业教育和实用技术教育，结合现代农业产业技术体系建设，培养具有生态文明意识，从事地方特色现代农业生产经营的新型职业农民。

第二，充分发挥规划的指导作用，处理好保护与发展的关系。调整和优化产业结构，在坚持生态平衡、生态伦理和法治的原则基础之上，从科学规划的角度进行合理管理和开发，促进三江并流世界自然遗产地民族文化、历史遗迹和自然资源的永久保存和可持续利用。有效的规划是科学开发、合理利用三江并流世界自然遗产地的基础和“龙头”。针对该地区的保护和发展，云南省先后编制了《“遗产地”风景名胜区总体规划》，《云南省“三江并流”风景名胜区总体规划（修编）》，遗产地八个片区规划，以及与规划配套的《“三江并流”重点景区建设控制性详细规划》等。在规划的编制过程中能够运用比较先进的理念和高端技术，比如高精度数字地图，在一定程度上确保了规划的质量。目前，大部分规划已经获批，遗产地的开发建设也正在严格按照规划的定性和定量要求，依法依程序进行。对于促进遗产地民族文化、历史遗迹和自然资源的永久保存和可持续利用起到了重要的作用。建立区域生态保护与农村贫困社区生态脱贫的可持续生计模式，探索生态环境资源在精准脱贫地区实现经济价值的途径，发展“三江并流”贫困地区生态农业，把农村环境污染治理同经济发展紧密结合起来，提高生态系统的稳定性和持续性，挖掘传统农业精华，以多种生态模式、生态工程和技术类型装备农业生产，探讨在农村社区参与下，发展对环境友好的生态扶贫方式。

第三，积极创新管理模式。过去对自然保护区的管理是将当地居民看成被动的被管理者，简单地采用资源剥离和社区防范的方式，用管人抓人的办法搞保护，使保护区管理路子越走越窄，越管越难， 造成保护区与社区群众严重对立，本质上也不利于和谐自然保护区的建设。因此，有必要转变观念，以参与式管理的方式将社区居民由被动的被管理者转变为积极的管理主体。比如在白马（茫）雪山国家级自然保护区等地推行的“社区共管”模式就是一种参与式的管理模式，目前收到了显著的效果。未来，有必要在既有经验的基础上，以可持续发展为目标，进一步完善“社区共管”模式，同时积极探索更多适合“三江并流”的创新管理模式。

第四，对于“三江并流”区域地质复杂多变、基础设施薄弱这一现实情况，政府必须进一步加大基础建设，在推动生态保护与改善的同时合理利用各种环境资源，进行空间优化和整合。在“三江并流”地区打造县域市场中心，整合城乡资源，通过社区支持农业（CSA），发展互联网+现代农业模式，依托城市消费市场，吸收各类人才资源为农村服务，实现离市场近，距贫困远的目标，同时解决农业面源污染和农产品基本安全问题，发展“两型”农业，应对生态环境危机。补齐“三江并流”贫困地区生态保护与地方发展的短板，加大对精准扶贫地区农村污染治理力度，增加重点生态功能区转移支付，扩大政策实施范围，由政府购买服务，扩大生态护林员队伍，促进城乡公共资源均衡配置，研究解决贫困社区生计改善和资源环境保护矛盾的扶持措施，以鼓励替代生计的精准扶贫为切入点，社区参与资源共管为基础，设计更加公正合理的政策为抓手，通过特色产业发展实现精准脱贫。

第五，完善生态补偿长效机制和建立生态激励机制。生态补偿机制是以保护生态环境、促进人与自然和谐为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本、综合运用行政和市场手段，调整生态环境保护和建设相关各方之间利益关系的经济政策。由于补偿力度不够，致使一些地区地退不下来，人搬不下来，无法从根本上解决生态环境继续恶化的问题。因此，在生态补偿长效机制建立之前，中央财政转移支付应该继续在生态补偿中发挥主导作用。要加大中央财政转移支付中关于“生态补助”的额度，确保生态补偿资金到位。这对生态环境脆弱、生态保护任务重、自主发展能力弱的“三江并流”贫困落后地区尤为重要。从某种意义上说，足够的经费补偿，是有效遏制生态环境继续恶化、促进生态环境保护和经济可持续发展和良性循环的重要手段。同时，建立起一整套既促进当地经济发展，又保证人与自然和谐共处的生态文明激励机制，有利于充分调动官员积极性，并有效发挥地方政府的行政职能和执行职能，促进当地经济社会机制的良好运行。