解码中共“后备干部”

张弛

一份储备干部名单在互联网上引发关注。令人关注的不是名单里有什么玄机，也不是选拔方式有什么猫腻，而是公示储备干部的组织：江南大学学生会。公示名单的文件全称是《关于任命2015—2016年度江南大学学生会储备干部的决定》。

储备干部，一般又习惯称为“后备干部”。后备干部制度产生于1980年代初期，主要是为了解决当时迫在眉睫的新老干部正常交替问题，也是中共首次考虑制度性选拔接班人。该项制度建立之初，致力于解决党政机关省部级领导人选青黄不接问题。那个时候，开国元老逐渐凋零，尚在人世的也不可逆转地步入晚年，中共迫切需要为大陆政坛培植新鲜细胞。

根据官方解释，后备干部是指各级按照干部管理权限，根据有关选拔标准和程序，选出德才素质好、有培养前途的优秀干部，为上一级领导班子补充干部而准备的后备人选。中共中央2002年颁布实施的《党政领导干部选拔任用工作条例》明确指出，“党政领导班子成员一般应从后备干部中选拔”，而这正是后备干部“光环”对官员们的吸引力所在。但近年来各地的实践显示，中共对后备干部的挑选范围在不断扩大，国有企业、高校和科研院所等单位亦在选拔之列。

台湾学者蔡文轩和寇健文曾从后备干部入手，研究中共制度性选拔接班人的标准和程序。蔡文轩等人得出的结论是，东欧剧变后，中共能够屹立不倒并取得让西方侧目的经济发展，正是因为拥有后备干部这样的制度。这种制度保持了中共干部体系意识形态的统一性，能够避免诸多不稳定情形的出现。

关于后备干部的消息，此前也时常见诸报端。今年年初中组部发布的一组数据显示，在2015年的领导干部报告个人有关事项抽查中，有698人因瞒报被取消后备干部资格。此次江南大学学生会配备7名“主席助理”事件，令这个话题以少有的高调形式，再度跃入普通公众的视线。

不过，在多数公众眼里，中共后备干部是一个颇具神秘色彩的群体。对于后备干部如何选择、培养，如何从幕后走向前台，不仅普通群众难以明晰一二，即使对众多党政官员而言，也常因人事问题的敏感而难得究竟。尤其中共十八大以来，各地积极探索干部选拔方式，后备干部制度也面临着诸多改革创新的挑战。

2013年6月28日，习近平总书记就曾在全国组织工作会议上强调，培养选拔年轻干部，事关党的事业薪火相传，事关国家长治久安。要大力抓好年轻干部培养工作，敢于给他们压担子，有计划地安排他们去经受锻炼。干部多“墩墩苗”没有什么坏处，把基础搞扎实了，后面的路才能走得更稳更远。

接班人的“硬性配置”

在国家某部委工作的张先生最近心情低落，因为违反“八项规定”，在中央巡视组新一轮巡视过后，他被取消了局级后备干部资格。“进入后备序列未必就能提拔，但取消后备资格，意味着他的仕途基本完结”，熟悉中共组织规则、在国家部委人事部门任职的王生（化名）称，“就对干部的培养而言，此举表明该干部已经不在组织提升的视野范围之内”。

蔡文轩等人的研究也显示，虽然后备干部制度并非官员晋升的唯一出路，比如，不少为高层领导人做过秘书的官员，也可以凭借公选制度和差额选举平步青云。但就现任高层官员的履历来看，走后备干部制度一途的属主流。

选择接班人的工作一直在低调进行。“通常情况下，成为后备干部，就站在了被上级部门‘流水线打磨的起端”，王生说。而在地方组织口的分类管理中，后备干部被细化为党群类、经济类、政法类、科教文卫类、行政监管类等，每一类的后备干部均需接受严格的锻炼和挑选。

“流水线”是通俗说法。据王生介绍，在组织系统内，通常将一个官员的仕途生涯的三个关键时期概括为：入口、楼梯口和出口三个阶段。“入口”就是仕途起端，“楼梯口”即逐级晋升过程中的一道道门槛，“出口”则是严格按年龄到站退休。“后备干部的培养，是一个时间跨度极长的过程。想要成为后备干部，至少需要具备三个条件：年龄、政治忠诚度以及自身的执政能力”。

后备干部制度诞生之初，是因应执政党应对人才代际更替危机，年龄自然是首要考虑因素。在后备干部体系中，省部级预备人才被规定在 45 岁到 50 岁之间，地厅级在40 到 45 岁之间，而县处级在 35 到 40 岁之间。后备干部如果无法在预期的年龄段向相关的层级晋升，不但会失去后备的资格，还可能在等待晋升的道路上“白了少年头，空悲切”。

成为后备干部的第二个条件，便是政治忠诚度。诸如对重大历史事件的看法是否和中央一致，是否遵从“八项规定”等。进入后备干部队伍的各级官员，还要接受各级党校的脱产学习。从研习马列文献到参观革命圣地，再到激烈的课堂讨论，后备干部不仅会在意识形态上接受强化训练，也要在受训期间接受组织部全方位的考察。

官员自身的执政能力当然也很重要，毕竟执政党要选拔的还是“人才”。仅仅党校的学习班还不够，后备干部往往要经历一段时间的挂职锻炼，而最富挑战性的招商引资和维稳，则成为挂职干部最常见的实战检验。

据中国人事科学研究院前副院长、博士生导师吴德贵统计，目前大陆已形成形同锥状的后备干部群体，覆盖了多个层级。其中省部级后备干部1000名左右、地厅级6000名、县处级约4万名，加起来近5万人。如果再加上乡科级、国有企业、高校和科研院所等，总量数以万计。

根据要求，后备干部名单须保持常数，因提拔和调整而出现的缺额，必须及时补充。其名单由组织部门掌握，培养意图和使用方向都属保密范围。2000年中组部公布的后备干部暂行规定，省部级后备干部被要求具有大专文化程度（包括经过自学达到大专水平的）。这意味着，像以往吴桂贤、陈永贵这样的普通工人和农民当副总理的神话将不再重演。

选拔后备干部通常是单独进行的，不过在地方，很多时候与领导班子换届调整双线推进。在一次全国党代会前期，各层级党委的领导都会经历密集调整，从而提拔一批后备干部；等到党代会尘埃落定，后备干部名单将根据前一轮的人事变动而调整和补充；等到名单确定，组织部将对后备干部进行相应培训，检验并培育他们“高处胜寒”的能力；等到培训结束，下一轮的人事调整和党代会也快拉开序幕了。

在蔡文轩等研究者看来，后备干部的培养虽然结合了理论与实际，但也不乏缺憾。首先，后备干部的命运很大程度上取决于单位的评估报告，因此不少人就有了紧密团结所在单位领导的动机，从而牺牲了搞创新的动力。

其次，由于“僧多粥少”，后备官员之间存在非此即彼的竞争。即使后备官员的名单是不公开的，熟悉官场规则的当事人也很容易判断哪些同龄人是自己的竞争者。面对虎视眈眈的竞争者和无处不在的考察，后备干部往往趋于墨守成规，生怕因为行为出格而影响前程。此外，官场贪腐对干部成长路径亦有不小的影响。

后备如何“备”

对于后备干部选拔而言，符合年龄要求是个硬杠杠。2009年2月，中共中央首次制定《2009-2020年全国党政领导班子后备干部队伍建设规划》，而与之配套的《关于加强培养选拔年轻干部工作的意见》也随后下发。在《规划》中关于年龄的条款，大概要求正省部级后备干部不超过58岁，以55周岁以下的为主；而到县处级后备干部，则要求以45周岁左右的为主，35周岁以下的干部要有一定数量。

王生介绍，在“党管干部”的背景下，中国效仿前苏联建立了党政领导干部的委任制，通过自上而下的干部任命以遴选人才担任党政要职。这种委任制也有其缺陷，最大的问题是容易导致裙带关系和任人唯亲。尽管中共党内进行了多次制度改革，但收效甚微。更重要的是，该体制容易导致干部任命的“年龄困境”，即“保持领导干部任期内的稳定”与“增强干部队伍的活力”是一对矛盾。

过去30年的实践中，组织部门采取了一些绕开年龄限制的策略，以帮助官员获得更快的升迁。这些方法主要有三种：“共青团途径”、“挂职锻炼”和“破格提拔”。其中，“共青团途径”和“挂职锻炼”在毛泽东时代就已确立，而“破格提拔”则在毛时代后期出现比较多。还有一种允许体制外的国有企业干部或专家学者成为党政高级干部，他们往往不受年龄限制，但这种情况毕竟凤毛麟角。

过去很长一段时期，能为后备干部升迁提供指标性参照的动作，是被送去各级党校的“中青班”（即中青年干部培训班）学习，时间长达半年或一年，这被认为是一个明显要升迁的信号。“中青班”是中央党校的核心培训班级之一，其建制由中央党校在1980年代初期发端。1995年起，中央明确定位“中青班就是为省部级领导干部培养后备力量”。中组部会对学员选拔进行审核把关，还会派联络员全程跟班。据不完全统计，孙春兰、胡春华、李鸿忠、周强、郭声琨、袁纯清、张毅等人，都经由中央党校“中青班”脱产受训后走上省委书记岗位。当年参加培训时，他们多是地厅级。

不过，有长期关注大陆政情的观察人士认为，自中共十八大后，干部“年轻化”趋势已经出现逆转。从组织架构上来讲，最高层对特定背景出身的官员的限制，就是要杜绝“坐直升机”的跨越式晋升，中共最高领导人习近平反复强调“年轻干部要墩墩苗”，也正面释放了上述信号。从过去几年的人事安排来看，许多省份的确出现了省委书记和省长的年龄“倒挂”现象，即省委书记年龄小于省长。

“中共十八大后的另一个变化，就是后备干部的‘入口”。王生介绍，？依照组织部门的制度设定，此前后备干部的“入口”，主要来自党内“民主推荐”。但2014年1月修订的《党政领导干部选拔任用工作条例》，新增设了“动议”作为选拔干部的初始环节，由此“民主推荐”退为第二环节。

这些变化，既与中共中央对干部工作的新指导思想有关，也与干部任用出现新问题有关。新的干部任用思路，用中组部有关负责人的话说，“进一步体现党组织在干部选拔任用中的领导和把关作用”。

王生解释，要体现党组织在干部选拔任用中的领导和把关作用，在原则标准和程序方法等多方面，都要体现党组织的主体地位和主导作用。“增设‘动议作为选拔干部的初始环节，具体工作由组织部门承担，意在强调党组织从干部选拔任用的启动环节就发挥领导和把关作用”。

这是一个重大调整。根据中组部相关负责人的解释，民主推荐是发扬民主、走群众路线的重要制度安排，并且也肯定了民主推荐在选用干部中发挥的作用。“但在实践中出现了一些问题”。比如，参加民主推荐人员有投“利益票”、“感情票”、“跟风票”等现象，部分地方、单位的党组织被推荐票绑架，过分看重票数，简单以票取人，一些领导干部因怕丢票，不敢担当，当老好人，甚至出现拉票贿选问题。

沿袭这一思路，新的干部选拔任用条例中，民主推荐的结果也由选拔任用的“重要依据”变成了“重要参考”，同时对民主推荐的方法作了调整。

“备而不用”的困惑

业内专家倾向认为，后备干部制度从改革开放初期正式确立到现在，已顺利完成了新老干部交替的历史任务，并以制度的形式固化下来。但在实施过程中，一些问题也越来越突出。比如，同为“后备”，为什么有的人很快就会提拔？有的人长期没有“转正”？年轻、高学历是近年来后备干部选拔的一个突出特点，但正如媒体调查时一位网友所提醒的，“年轻化不是年龄小化，知识化不是学历高化”，这些不应该是选“好干部”的核心。

更大的不满来自于“备而不用”，即后备干部在官员调整上并不占据优势的现象，反倒非后备干部后来居上，形成“用而不备”的现实。四川一位基层公务员说，15年前，他被选为副科级后备干部，经历了培训学习、下派到村任副村长2年、选派到市上挂职1年等，“该有的条件都有了”。如今15年过去了，他仍然是普通科员。按照当地副科级干部48岁退下来的惯例，今年已47岁的他，“仅剩理论上的提拔希望”，而对自己是否还在后备干部库里，他“没好意思问”。

据大陆媒体调查，有上述经历的不在少数。《瞭望》杂志曾披露，有些地方，真正从后备干部名册中脱颖而出，由“备”而“用”的干部不足15%，80%以上的后备干部被埋没在名册里。

还有不少后备干部会掉入“仕途陷阱”。干部一旦进入“后备”，自然会产生“后备”心理，如果无法满足“提拔预期”，便容易滋生不满，懈怠工作。一个典型案例是， 2009年9月7日，黑龙江省齐齐哈尔市政府原秘书长李维群，在得知省委组织部考察组即将到齐齐哈尔考察地厅级后备干部后，给180多名领导发送了410多条短信拉票。最终，李被免职并取消后备干部资格。

2010年，时任水利部办公厅处长的李中锋撰文，呼吁以公开选拔代替后备制度。他认为，公开选拔参与的广泛性、竞争的公开性以及流程的透明性，都是后备制度所严重缺乏的。更重要的是，它给予了更多的人以展示才能的机会和表达思想的舞台，有利于深化干部对上对下双重负责的工作意识，优化干部队伍。

国家行政学院教授许晓平表达了不同意见。他举例道，美国通用电气公司新任领导者一上任，就要考虑到接班人是谁，并开始有意识地培养。“继任者计划”甚至被视作通用电气企业文化的组成部分，而有意识地发现、培养、选拔后备领导人才，同样是成功政党的重要经验。

“组织的生命力是组织追求的目标之一。作为一个政治集团，为了保证长治久安，必须对后备领导人才有所谋划，凡事预则立”。许晓平认为，后备干部制度的负面影响是可控的，也能找到规避负面因素的办法，那就是把“民主、公平、公开、择优”的原则融入后备干部制度的每一个具体安排当中。

如何与时俱进？

中共十八大后，2014年新修订的《党政领导干部选拔任用工作条例》，对于“公选”增加了一系列限制规定，范围明显收窄，强调“从实际出发，合理确定要选拔的职位、数量和范围”，且一般情况下，当职位出现空缺，本部门本地区都没有合适人选的，“可以”进行公开选拔。

而在2002年的老条例中，公开选拔、竞争上岗的适用范围较宽，适用地方党政部门、内设机构的领导人员“以及其他适于”的情形。

“十八大以来，中央反复强调要改进竞争性选拔干部办法”。中共总书记习近平2013年在全国组织工作会议上的讲话中强调，“要完善工作机制，推进干部工作公开，坚决制止简单以票取人的做法。”

2014年1月17日，中组部相关负责人对《人民日报》解读干部任用思路的调整时称，公开选拔、竞争上岗在拓宽选人视野，打破论资排辈和地域、体制限制，促进优秀人才脱颖而出等方面发挥了积极作用，但也存在一些问题，如“凡提必竞”、简单以分取人、动辄面向全国选拔、“干得好不如考得好”，导致“考试导向”冲击“干事导向”，甚至出现“考试专业户”。

2014年新修订的条例，对“公开选拔和竞争上岗”提出要防止简单以分数取人，并做出更多限制性规定。对于想参加公选的后备干部来说，2014年后，还“应当经过所在单位同意”。而在2002年的党政干部任用条例中，并没有这一规定。就公选层级来说，2014年的新规是，“县处级以下”一般不跨省进行。

中共十八大后，还加强了党组织对“破格提拔”的审批把关，具体就是“从严”、“收紧”。国家行政学院教授许耀桐认为，过去一些拔苗助长式的“坐火箭”提拔，导致年轻化成了“低龄化”。一些缺乏历练的人被提拔后，工作能力不出众，不仅对社会不负责任，也不利于个人成长。

中组部相关负责人解释，这些年来大多数破格提拔的干部是优秀的，但也存在问题，存在“拼爹”现象，将“破格”变“出格”，选拔工作不透明，暗箱操作，影响了选人用人的公信度。

这是中央首次对破格提拔设置诸多限制。需要破格提拔的情形主要有：班子结构调整或领导职位有特殊要求；专业性较强的岗位或重要专项岗位急需，艰苦边远、贫困地区急需引进的。与此前规定不一样的是，“年龄要求”不再是破格的理由。对被破格提拔的干部，也有一些刚性要求：试用期未满或被提拔不满一年的不得破格，不得越两级提拔，在讨论破格提拔人选时，决定前必须报经上级组织部门同意。

新的干部任用条例颁布后，各地相继出台政策，严控违规破格提拔。这一点，从中央最近几届优秀年轻干部选拔座谈会的提法也可见一斑。2000年的这一会议上，提出要“不拘一格降人才”。2009年的这一会议，提出“要形成有利于年轻干部脱颖而出的选拔机制”。2014年7月14日，中央再次召开这一会议，但没再提“不拘一格”，而更多倡导“基层导向”。

将后备干部派往急、难、险、重一线锻炼，择优任用，《党政领导班子后备干部工作暂行规定》已有规定。目前地方上对“一线”的理解，除了信访维稳，还有征地拆迁、招商引资、阶段性工作等紧迫事务。锻炼方式主要是压担子，不少地区还以一线工作的成效作为后备干部升迁的硬条件。有评论认为，这个新动向显示出基层政权近30年的着力点位移。

有不同观点认为，有些区县将后备干部到征地一线锻炼的时间定为几十天，被质疑“形式大于实质”；而年轻干部前去招商，存在经验、人脉与经费“三缺乏”的问题，效果并不明显，甚至有后备干部挖本地熟人的自建项目作为自己的“成果”。不过，在四川省一名县级组织部长看来，“到一线去”正是要让后备干部“缺什么补什么”，利远大于弊。

中共总书记习近平本人就有过长期的基层历练。从陕西延川的村委书记，到河北正定的县委书记，再到福建宁德的市委书记。不同层级的基层主政经历，显然令其对干部需要练什么、补什么，有更深刻的理解。习近平曾多次强调，“宰相必起于州郡，猛将必发于卒伍”，“到地方和基层一线工作，同基层干部和群众一起摸爬滚打，对于领导干部特别是年轻干部增长领导才干、积累实践经验、加快政治成熟至关重要。”

由此观之，中共十八大后对年轻干部的培养选拔更注重基层实践和工作能力，强调一定要经过必要台阶、递进式培养，反对“直升机”式的提拔，实乃题中之意，不难理解。