政府干预农业市场制度创新的法律机制

秦小红

摘要：

创新农业市场制度是农业现代化的根本动力，政府在农业市场制度创新中起着关键作用。政府干预农业市场制度创新必须以维护农民产权权利和尊重农民的首创精神为基础和前提，必须保障市场在资源配置中起决定性作用。政府干预的逻辑结构与市场的逻辑结构是一个相互嵌入的互补结构。从静态方面看，政府干预市场的构成和阶段取决于市场构成的性质和不同阶段的需要，政府在扶持农业发展方面承担主体责任，在要素市场中承担法律供给责任，在经营体制结构性创新方面应助成产权制度与经营制度之间的融合，在培育交易市场方面承担服务功能。从动态方面看，政府对市场的干预取决于市场的成熟程度和政府调控能力之间的变化，政府干预的对象、预期、程序、步骤、方式、方法必须符合法治要求。

关键词：农业市场制度;政府干预;法律机制

中图分类号：

DF41

文献标志码：ADOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2016.01.10

我国正经历从传统农业向现代农业的转变，农业现代化最基本的任务是解决农民、市场、政府之间的关系问题。随着农业市场制度条件的变化，农民、市场、政府之间的关系也会出现相应的变化。一方面，随着工业化、城镇化和信息化的快速推进，以家庭经营为主的经营方式有必要向立体式复合型现代农业经营体系转变。另一方面，在我国经济发展进入新常态，农业生产成本快速攀升的“双重挤压”下，以农业市场化为导向的改革，必须依靠农业市场制度创新和法治保障，加快农业现代化进程[1]。农业现代化的显著标志是使市场在资源配置中起决定性作用，这涉及农民参与市场的制度结构和政府干预市场的法律机制。市场不仅是一个商品交换场所，还是一个复杂的制度结构，市场制度的变化必然引起政府功能的变化。由于我国农业产权体系和经营体系之间关系的复杂性与复合性，农业市场制度创新离不开更好发挥政府的作用。政府干预农业市场制度创新在逻辑结构上包括三个方面：一是前置逻辑，通过法律方式供给市场制度;二是过程逻辑，政府依法引导并调控市场制度健康运行;三是补充逻辑，承担弥补市场失灵的责任，发挥“兜底”作用。在农业生产要素产权界定、经营体制结构性融合、商品交易市场、社会化服务和扶持农业生产方面，政府干预的逻辑结构和作用方式存在差异。差异化的政府干预方式容易产生过度或不及的问题，因此，还必须对政府干预的对象、预期、程序、步骤、方式和方法进行法律规制，以实现政府与市场关系的法治化，防治政府干预过多和监管不到位的问题。

一、农业市场制度的复合结构与政府作用的功能定位

政府在农业市场制度中的功能定位是由农业市场制度自身的结构和政府的调控能力共同决定的，表现为一种全过程的动态性渗透作用，而不仅仅是一种事后的弥补和矫正功能。

（一）农业市场制度的复合结构

从宏观角度看，市场是一个复杂的社会制度结构，政府对市场的干预不限于产品交易市场，而是整个市场制度[2]，这是理解农业市场制度与政府作用的基础。

从微观角度看，市场是一种复杂的产品交换机制，不同学科对其理解的侧重点不同。古典经济学侧重于研究市场的交换功能，取向于形式意义的市场观。形式意义的市场观认为，市场是一种产品交易方式，产品是哪一种制度的产物，产品在哪一个空间交易并不重要，重要的是交易本身。制度经济学侧重于研究市场的制度特征，取向于实质意义的市场观。实质意义的市场观认为，任何用以交换的产品都是特定制度的产物，市场嵌含于社会结构之中，不能脱嵌于社会结构而存在。科斯认为：“市场是为方便交换而存在的制度，也就是说，它们的存在是为了减少开展交易活动的成本……当经济学家谈论市场结构的时候，他们根本就没有把它看作一个制度，而是把它等同于诸如企业的数量、产品的区分之类的问题。他们完全忽视了降低交易难度的社会制度的影响。”[3]实际上，制度乃是市场的基础，形式意义的市场不是一个具有先验性标准的市场想象物，而是以制度为基础对生产要素的组织与运行。

基于社会制度的性质和农村社会的现实，实质意义上的市场观在理解我国农业市场经济时比较适切。农业市场制度包括农业生产要素、农业经营体制、产品交易市场三个方面。农业生产要素包括土地、资本、劳动力和技术;农业经营体制包括农业产权体系和农业经营体系;农业产品交易市场包括交易市场的物质设施和技术手段。农业生产要素是通过产权组合并由经营体系组织起来的，其结果是更有绩效的产品供给通过交易市场更好地满足社会的需求。

（二）政府作用的功能定位

农业市场是一个外部性和结构性问题极为显著的市场，这在我国表现得尤为突出。要解决我国农业市场的外部性和结构性问题，离不开政府的干预和协调。从外部性角度考察，农业是高投入、高成本、高风险、低收益的弱质产业，农业市场无法与工业市场处于平等竞争的地位，政府必须扶持农业生产，提高农产品的竞争力。政府在扶持农业发展方面承担主体责任。农业制度既有经济性的内容，又有社会性的内容。当农业市场失灵时，政府应该矫正市场失灵，承担补充责任。通过法律机制使政府在市场制度中承担社会责任，是经济法的重要功能[4]。从结构性角度考察，我国农业制度具有复杂的产权结构和经营体系，两者之间存在紧张关系。从产权构成角度考察，我国实行农村土地集体所有制和家庭承包经营权制度。农村土地集体所有制是为了防止两极分化，家庭承包经营权制度是为了提高农民的生产积极性。家庭承包经营偏好个体经营而不是适度规模经营，偏好自然经济而不是市场经济。在我国工业化、城镇化和信息化进程加快，农村劳动力大量转移，农业物质技术装备水平不断提高的条件下，如何实现适度规模经营，不能完全依靠传统农业自身的发展，还需要政府发挥关键作用，助成产权制度与经营制度之间的融合。

总之，我国农业市场制度表现出“不完全政府与不完全市场、不完全社会之间的不完全结合”[5]的特征，其产权体系与经营体系之间构成一种复合结构，没有一条逻辑是贯彻始终的，而是一种多元逻辑的混合构成模式。土地确权、资本融合、劳动力提高、技术提升、产权保护、适度规模经营、交易市场培育和监管、产业扶持、市场失灵的矫正等，都离不开政府关键作用的发挥。

二、政府在农业市场制度创新中发挥关键作用的机理

政府在农业市场制度创新中发挥关键作用以维护农民产权权利和尊重农民首创精神为基础和前提，离开了这一基础和前提，也就不能发挥政府的关键作用。市场在资源配置中起决定性作用，既是交易市场通过价格形成机制自组织功能的产物，又是农民进行产权组合和政府发挥关键作用的结果。

（一）传统农业制度变迁的限度

我国的家庭承包经营制度是在改革集体生产经营制度基础上发展起来的。集体生产经营制度最大的缺陷是生产经营组织化不能的问题。具体而言，集体生产经营所形成的生产方式需要支付高昂的执行成本和监督成本，缺乏生产绩效，总产出下降[6]，产品又缺乏市场交易渠道，既不能解决农民的温饱问题，又不能满足社会的需要。同时，由于采取平均主义的分配方式，又挫伤了农民的生产积极性，从而降低了生产效率。在这种条件下，农民探索以家庭为单位组织生产，寻求解决温饱问题的方式。家庭生产几乎不需要支付执行成本和监督成本，降低了生产成本，提高了生产效率。但由于人多地少的限制，家庭生产主要是一种消费性生产过程。消费性农业生产产生两个方面的后果：一是农业生产要素难以提高。消费性生产对提高劳动力素质和农业技术缺乏内在动力，加之资本积累困难，无法适应产业化、市场化要求。二是农业资源流失。随着工业化、城镇化和信息化的快速推进，农民对消费性生产进行边际调整，将农暇时间和富余家庭成员调整到工业领域。但制度供给、产权界定、市场培育等传统农业的瓶颈问题，超出了家庭经营边际调整的范围，需要政府发挥关键性作用[7]，向农业输入现代生产要素和经营管理模式，才能实现传统农业向现代农业的转变。

（二）现代农业制度与政府的关键作用

农业市场化需要满足许多相互支持、相互融合的基本条件，而这些基本条件在我国农业经营体制中的弹性不能完全依靠农民自身的力量和市场机制发挥作用，政府必须发挥关键作用。

第一，从生产要素组织的角度考察，要素市场的发展是农业市场制度的基础性问题。土地、资本、劳动力和技术都必须有效组织以适应市场化的需要，但消费性生产方式的要素受到外在条件和内在结构的限制，难以市场化，必须借助政府干预提高生产要素的质量，促进要素通过市场机制进行合理流动，使市场在资源配置中起决定性作用。

第二，从经营体制角度考察，经营体制是组织生产要素的制度装置，经营体制导向消费性生产还是商品化生产，是区分传统农业与现代农业的显著标志。我国集体土地所有权与农民土地承包经营权的二元产权结构是一个复杂的产权结构。由于人多地少水缺的限制，加之融资困难，劳动力转移和技术需求低，二元产权结构偏好家庭经营、个体化生产，这与市场化要求的规模化、社会化生产经营方式之间存在紧张关系。要建立与市场化相适应的立体式复合型现代农业经营体系，必须发挥政府在产权组合、资本投入、劳动力素质提高和技术进步方面的积极作用，才能实现适度规模经营目标，为农业市场化提供必要的组织条件。

第三，从产品交易市场角度考察，消费性生产不仅缺乏产品交易的营利性追求，也缺乏形成产品交易市场的能力，更无法形成公平交易秩序。市场化要求以交易为目的安排农业生产和经营，建立满足市场交易的平台和规则，维护公平竞争的市场环境，而这些条件既不能通过发挥市场的决定性作用又不能通过农民形成新的权利集合自发完成，必须借助政府力量，培育和发展产品交易市场。

第四，从农业市场制度运行角度考察，农业是一个高投入、高成本、高风险、低收益的弱质产业，与工业市场无法处于平等竞争的地位。政府必须采取扶持政策，通过补贴、税收、金融、保险等措施弥补农业的不足，使农产品处于公平竞争地位，保证农业发展的可持续性。

三、政府干预农业市场制度创新的逻辑

实现农业现代化必须转变农业生产经营方式，实现传统农业向现代农业的转变。现代农业是以产品化和市场化为导向的农业生产方式。我国的现代农业必须以传统农业为基础，通过制度创新对传统农业进行渐进式改造[8]。在改造传统农业的过程中，离不开政府关键作用的发挥。

（一）政府干预农业要素的逻辑

按照改造传统农业的思路，向传统农业注入现代要素应在四个方面进行，这四个方面都离不开发挥政府的关键作用，目的在于激发农业生产要素的潜能以及满足市场化发展的要求。

1.政府在耕地保护方面的关键作用

耕地是农业生产最基本的要素，政府必须承担保护耕地的主体责任。人多地少水缺是我国农业生产的基本事实，地块细碎化现象

普遍存在，从而制约了耕地利用效率。由于快速城镇化的影响，我国耕地减少、流失现象严重，撂荒、贫瘠化也在一定程度上存在，这些现象都威胁到耕地的保护、使用和效益。尽管我国实行最严格的耕地保护制度，并通过土地规划制度、土地征收制度、用途管制制度、耕地红线制度、占补平衡制度、占用补偿制度、耕地保护补偿制度、耕地撂荒治理制度、耕地整理措施等对耕地进行保护，但由于政府主体责任落实不到位，耕地保护现状堪忧[9]。因此，必须制定专门的《基本农田保护法》，建立完整的耕地保护制度体系，加大耕地保护力度，切实落实政府主体责任。

2.政府在农业投资方面的关键作用

农业属于高投入、高成本、高风险、低收益的弱质产业，缺乏投资动力是一种客观现实。一方面，农民倾向于将农业积累转移到非农产业，农业投入不足，耕地肥力下降，土地贫瘠化现象严重。劳动力投入不足，精耕细作的传统农业生产方式被削弱，粗放经营现象普遍存在。耕地污染严重，影响了农业再生产能力。农业基础设施损毁严重，增加了农业风险。另一方面，农业市场的外部性在资本方面表现为农业资本向非农产业转移的倾向，形成了约束农业投资的负外部性。要解决这些问题，必须加大政府投入力度。但长期以来，我国政府农业投入不足，加剧了农业投入产出之间的不平衡状态[10]。要实现农业投入产出之间的平衡，政府必须增加财政投入，兴建和保护农业基础设施，增加农业补贴，提高农业生产效益[11][20]，改善农业金融服务，加大政策性金融投放力度，支持农业生产。鼓励和引导社会资本向农业领域投资，改善农业投资环境。

3.政府在提高劳动者

素质方面的关键作用

农民是农业生产最活跃的要素，农业市场化需要建立一支稳定的新型职业农民队伍。舒尔茨认为，在所有的农业生产要素中，真正能实现传统农业向现代农业转变的要素是农民素质的提高。他认为：“全世界的农民都在与成本、利润和风险打交道，从这一角度讲，他们都是时刻在计算个人收益的经济人。在自己那小小的、个人进行资源配置的领域里，农民都是企业家。他们总是能够十分精妙地、敏锐地与经济形势相适应，以致使得许多经济学家都无法认识到这些人的效率有多么高。尽管由于教育、健康以及个人经历等方面的原因，农民在对新知识和新信息的感知、理解和采取适当行动的能力方面存在着差距，但是他们却为企业家素质提供了最基本的人力资源。”[12]在城镇化过程中，由于农业生产缺乏经济效益，大量青壮年劳动力转移到城镇从事非农生产，农业生产主要依靠年老农民，尽管年老农民有精耕细作的生产技术，但体力有限，难以支持艰辛的劳动。特别是年老农民不能接受现代农业技术知识，对市场信息也缺乏理解，不利于农业市场化。谁来种田是农业现代化最严重的瓶颈，因此，政府必须大力培养新型职业农民，这是农业现代化最基础的工程。

4.政府在促进农业技术进步方面的关键作用

提高农业技术是提高农业生产效率、降低农业生产投入、适应农业市场化的关键。在我国“四化同步”的背景下，耕地保护、投资增长和劳动力素质提高都会受到各种限制，其边际调整的空间有限。无论是规模替代，还是劳动力素质替代，其可及性都会受到现实条件和社会发展趋势的限制。基于现实的考虑，提高农业技术具有广阔的前景。但传统农业技术向现代农业技术的转变不能依靠农民理性和市场调节进行渐进式演变，而必须依靠政府推动作用的发挥。尽管技术替代具有广阔的前景，但农业技术从科研到推广是一项复杂的系统工程，必须发挥政府的关键作用[13]。同时，在技术应用方面，也需要发挥政府的引导和促进作用。

总之，无论是耕地保护还是资本投入、劳动力素质提高和农业技术进步，所有的农业生产要素质量的提高都离不开政府关键作用的发挥。

（二）政府干预农业经营体制运行的逻辑

改革开放以后，我国农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。在家庭生产经营方面，传统农业的优点得到充分发挥，满足了农民的温饱需求和国家粮食供给的基本需要。但随着经济社会的发展，传统农业必须向现代农业转变，以满足农民小康生活的要求。在传统农业向现代农业转变的过程中，必须以农业产权制度改革为基础，在家庭生产经营的基础上，通过产权权利新的集合方式，建立立体式复合型现代农业经营体系，以适应农业市场化的要求。由于以传统农业为基础建立起来的产权体系与现代生产经营体系之间存在紧张关系，而这种紧张关系无法通过农民自身的边际调整和市场调节从根本上加以解决，因此，必须发挥政府的关键作用，促进产权体系与经营体系的融合。

1.农业产权体系与农业经营体系紧张关系产生的原因

双层经营体制的结构包括产权体系和经营体系两个层次的内容，两个层次又包含多种构成要素，从而形成一个极为复杂的复合结构。产权权利包括集体土地所有权、集体财产所有权、农民土地承包经营权、农民集体经济组织成员权。经营体系包括家庭经营和现代组织化经营。这两个层次的内容在体制运行过程中可以容纳不同的行为偏好，但不同行为偏好在消费性生产和市场化生产过程中都会产生紧张关系。

首先，在总体层次上，我国将农民产权权利纳入经营体制之中，农业要素组织的偏好取决于经营体系而不是产权体系。这一制度设计的目的是在保证激发传统农业优势的同时，防止农业的过度分散化和农业社会分化，以利于壮大集体经济，维护农村社会的稳定。但在这一体制的运行过程中，农民对生产要素的组织方式偏好家庭经营，而不是组织化经营，形成了消费性生产方式。消费性生产方式与以组织化为目标的经营体制的制度设计之间存在差异，实际上形成了紧张关系。也就是说，在双层经营体制中，农民强化了“分”的体系，弱化了“统”的体系，“分”多“统”少，“统分”之间没有形成制度预设的有机结合。根据市场化生产的逻辑，必须建立以“统”为中心的现代经营体系。但消费性生产方式并不具备“统”的条件，也没有产生“统”的动力，这就需要注入现代要素，促进消费性生产方式向市场化生产方式转变。

其次，在结构层次上，我国一系列法律规定强化了农民的土地产权权利，弱化了集体土地所有权、集体财产所有权和农民集体经济组织成员权。与此同时，也强化了家庭经营方式，弱化了组织化经营方式。以家庭承包经营权为中心的产权权利和家庭经营之间具有一致性，共同支持消费性生产方式。这就使得集体土地所有权、集体财产所有权在体制运行过程中被虚化，市场化生产缺乏必要的组织条件。由于农民在城镇化过程中将资本和劳动力转移到收益更高的非农领域，他们对承包经营权流转的微薄收益并不在意，也就抑制了立体式复合型现代农业经营体系的形成。

2.发挥政府关键作用，促进产权体系与经营体系有机融合

改造传统农业是农业现代化的必然要求，建立新型农业经营体系是农业现代化的必由之路，但如何将传统农业改造为现代农业是一个世界性难题。改造传统农业的理论可以分为三类：经营组织理论、产权权利理论和市场理论。在不同理论解释体系中，政府作用的侧重点和作用方式存在差异。

经营组织理论是探索传统农业向现代农业转型最早的农学理论，其代表人物是恰亚诺夫。经营组织理论对我国农业制度设计产生了深远影响。恰亚诺夫认为，以家庭生产经营为基础的传统农业是以家庭消费为目的所组织的生产，由于缺乏营利性目的，也就侧重于与自然的交换而不是与社会的交换。在私有制条件下，传统农业形成的是劳动—消费平衡机制[14]，土地、资本、劳动力的变化都受到劳动—消费平衡机制的约束。传统农业生产是一个无法突破劳动—消费平衡机制的循环过程。黄宗智对我国传统农业的研究也证明了传统农业无法突破内在局限的“内卷化”现象之存在[15]。恰亚诺夫认为，在土地公有制条件下，横向一体化这种农业资本主义化的倾向受到限制。传统农业可以通过合作化、适度规模经营和纵向一体化三项措施被改造为现代农业，实现农业参与社会分工的过程，奠定国民经济的基础[14]267-271。恰亚诺夫经营组织理论的政策和法律意义在于：（1）土地公有制是打破劳动—消费平衡机制的基本制度条件;（2）横向一体化会导致土地兼并和多数农民无产化，两者的结合必然导致农业资本主义化，而这是与社会主义制度相背离的;（3）仅限于自然家庭的生产规模无法突破劳动—消费平衡机制的约束，也无法实现传统农业向现代农业的转变，必须有适度规模;（4）适度规模经营最好的方式是将家庭生产组织为以家庭为基础的合作组织生产;（5）通过国家资本主义的过渡方式实现纵向一体化，使合作化生产参与社会分工，从而奠定国民经济的基础，再向更高形式发展。

我国在吸收经营组织理论成果的同时，也根据中国实际进行了制度创新：（1）我国坚持集体土地所有权制度，但创造性地设立了农民土地承包经营权，农民既可以根据自己的意愿进行家庭经营，又可以流转经营权由他人经营，从而赋予农民更多经营自主权，增加了集体土地所有权的制度弹性，也为立体式复合型现代农业经营体系的建立提供了可能性;（2）在对农业进行目的管制的前提条件下，我国并不一般地反对横向一体化，除合作组织外，我国允许专业大户、家庭农场、工商企业从事农业生产经营，为建立立体式复合型现代农业体系提供制度保障;（3）我国的适度规模经营不是依靠政府的直接干预形成的，而是在政府的引导下，由农民根据自己的意愿，通过承包经营权处分方式，实现承包权与经营权适当分离。

产权权利理论是研究市场形态法律条件的理论，其代表人物是科斯。产权权利理论认为，经济学家通常专注于生产、交换、分配和消费，而忽视生产、交换、分配和消费的制度结构，忽视法律在经济体系运行中发挥的作用。科斯认为：“如果行使某些行动的权利可以买卖，那么，这些权利就会被那些使其发挥出最高价值的人获得。”[3]12在他看来，经济不仅是一个生产、交换、分配和消费产品的过程，而且也是一个权利的获得、分割和联合的过程，是一个新的权利集合形成的过程，在新的权利集合形成过程中，权利组合所花费的相对费用起着决定作用，否则经济行为将不会发生[3]12。阿玛蒂亚·森的研究也证明了这一点。他认为：“把一个权利关系运用于所有权，也就按照一定的法律规则，建立了一个所有权集合与另一个所有权集合之间的联系。”[16]产权权利理论的法学意义在于：（1）生产要素的明晰产权是经济行为发生的基础条件，政府是产权权利制度的唯一供给者;（2）经济发展过程同时也是一个产权权利交换和新的权利集合形成的过程;（3）产权权利的交换和新的权利集合由相对交易费用决定;（4）在交易费用的作用下，形成新的经济组织，其经济行为朝着提高经济绩效的方向发展。

改革开放以来，我国逐步建立了农业产权权利体系。我国在坚持农村土地集体所有权制度的同时，又在其上设定了农民土地承包经营权这项用益物权，同时通过统分结合的双层经营体制，赋予农民法定物权的处分权。农民是通过承包经营权自主经营，还是转移经营权由他人经营，依赖农民自己的意愿。在这一过程中，农民与集体经济组织之间的关系首先由一种管理关系转化为一种合同关系，继而与承包土地之间发生直接联系，承包经营土地的行为朝着权利化方向发展，使新的权利集合成为可能，为产权权利参与社会分工、向现代农业转变奠定了基础。

市场理论是在反驳农民缺乏市场理性、不是理性的经济人这一观念的基础上发展起来的，其代表人物是舒尔茨。传统观点认为，农民不是按照理性的方式组织生产，也不是按照理性的方式使用资本。马克斯·韦伯认为，农民并非“天生”为多挣钱而劳动，而是希望挣到按照其已经习惯的生活必需的钱而劳动。农民只是因为穷才去劳动，而不是因为追求富裕而去劳动，因此，农民并不具有适应市场经济所必备的理性品质[17]。马克斯·韦伯关于

农民非理性的观点曾长期处于支配地位。舒尔茨反对这种观点，在他看来，小农可能主要为家庭消费生产，也可能完全为市场生产。小农经济并不排斥市场经济，而且与市场经济兼容。基于对农民经济理性的肯定，舒尔茨认为实现传统农业向现代农业的转变必须在提高农民素质的同时，发挥市场在资源配置中的决定性作用[18]。市场理论的政策含义在于：（1）政府必须投资于人力资本，提高农民素质，使农民适应现代市场;（2）在组织农业生产要素的过程中，必须发挥市场在资源配置中的决定性作用。

农业是国民经济的基础，关涉国家稳定发展大局。改革开放以来，为调动农民的生产积极性，发挥传统农业精耕细作的优势，实现农民温饱目标，保证国家粮食安全，在统分结合的双层经营体制中，以家庭经营为主的“分”的生产方式得到充分发展，但市场在资源配置中的决定性作用没有得到充分发挥，与此同时，随着城镇化和工业化的快速发展，大量青壮年劳动力向城镇和工业转移，劳动力数量减少，劳动量投入下降，严重制约了农业现代化的进程。近年来，国家开始重视农民素质的提高，注重发挥市场在资源配置中的决定性作用。

我国农业的产权体系和经营体系在立足于发挥传统农业的优势和满足现代农业的要求这两个方面，既吸收了经营组织理论的观点，又吸收了产权理论的观点，还吸收了市场理论的观点，但不论哪一种理论都不能完整解释我国农村集体经济组织以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。由于我国农业经营体制的复杂性和结构的复合性，在传统农业与现代农业、产权体系和经营体系之间会出现紧张关系。经营组织理论提供的政府直接干预政策，产权权利理论提供的农民自主权利交换机制，市场理论提供的发挥市场在资源配置中起决定性作用的模式，实际上都不能单独解决这一紧张关系。

我国农村集体经济组织以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制既包含着对传统农业的尊重[19]，又包含着发展出现代农业的基本要素。在传统农业向现代农业转变的过程中，无论是农民理性能力的发展，还是市场作用的发挥，都离不开政府协调作用的发挥。具体而言，以农民承包经营权为中心的产权体系并不必然形成承包权与经营权的适当分离，而如果没有承包权与经营权的适当分离，土地流转就会受到限制;如果没有一定数量的土地经营权流转，就不可能进行适度规模经营;没有适度规模经营，就不会形成立体式复合型现代农业经营体系;没有建立立体式复合型现代农业体系，就没有农业现代化的组织化基础。在农业现代化的每一个环节，都离不开政府的协调作用。如果缺乏政府协调作用这一关键环节，产权体系和经营体系就不会自发融合，统分结合的双层经营体制的现代维度就不能充分发展。政府的关键作用在于引导土地经营权有序流转，在经营权流转条件下建立现代农业组织，进行适度规模经营，从而实现产权体系与经营体系的融合。为保证经营权有序流转，在尊重农民意愿的前提下，政府可以采取建立经营权流转市场、实行经营权流转奖励政策、增加对新型经营主体农业补贴等措施引导经营权流转，培育新型经营主体。

（三）政府干预交易市场的逻辑

市场是为方便交换而存在的制度，传统农业向现代农业转变的标志就是通过市场交换农产品，使以家庭消费为主的农业生产向以社会交换为主的农业生产转变，从而实现社会分工，提高生产要素使用效益，促进经济发展。

理想的市场机制是充分发挥价格的调整功能并使市场在配置资源中起决定性作用的制度安排。但相对于工业和服务业而言，农业是一个高投入、高成本、高风险、低收益的弱质产业。在农业这一传统生产领域引入市场机制，不能完全依靠价格机制的作用，还必须充分发挥政府的协调作用。政府对价格机制的干预是为了维护市场公平、扶持农业发展，但不会扭曲农业交易市场。

农业交易市场包括产品交易市场和要素交易市场，目前，政府干预的重点领域是农产品交易市场，政府对农产品交易市场的干预传统上包括各种类型的价格补贴政策和价格保护政策。由于各种类型的价格补贴和价格保护政策与市场价格形成机制交叉和重叠，市场在配置资源中的决定性作用难以评估，从而形成信息不对称局面，市场对农业生产和产品交易的指引作用模糊不清。为更好发挥市场调节作用，需要在坚持市场定价原则的基础上，区分市场价格形成机制与政府补贴政策的不同功能，建立实现“价补分离”的体制和机制，按照目标价格制度进行动态补贴。同时，改变政府对价格的价位调控方式，替代以区间价格波动调控方式，既保证充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，又保证更好发挥政府的协调作用，使两者的作用既功能互补，又清晰可辨。

建立农业要素市场的目的有两个：一是通过经营权流转增加农民财产性收入，二是通过经营权流转实现所有权、承包权、经营权“三权分置”，实现适度规模经营，为立体式复合型现代农业经营体系的建立奠定基础。从增加农民财产性收入角度考察，以2013年的调研数据为例，无论是经营权流转的实际价格还是应然价格都比较低[20]。实际价格仅为农民人均纯收入的6.5%，低于农民纯收入8%的增长水平，应然价格为农民纯收入的16%，仍有挖掘市场潜力的空间。从适度规模经营、建立立体式复合型现代农业经营体系角度考察，根据我国实际，中国特色新型农业经营体系应以农户家庭农场为重点，包括专业大户、农民合作社、农业产业化龙头企业等新型农业经营主体的多元体系。由于经营权流转实际价格低，增收效果弱，经营权流转动力不足，随意性强，并不必然导向适度规模经营和现代农业经营主体。因此，政府必须在两个方面承担责任：一是培育要素市场，为合理的价格形成机制提供市场条件，通过市场机制挖掘应然价格的潜力，增加经营权流转收入在纯收入中的占比。二是以实际价格与应然价格的比例为基准，以适度规模经营为导向，制定差异性的经营权流转奖励政策，引导经营权向新型经营主体流转。

四、政府干预农业市场制度创新的法律约束

传统农业向现代农业转变是一个制度创新的过程，在农业制度创新的过程中，必须将充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用有机结合起来。传统农业向现代农业转变的过程，实际上是坚持社会主义市场经济的制度化改革过程，农业市场制度创新是深化农业体制改革的关键。在市场体制改革的过程中，由于农业自身的特点和我国实际，政府与市场的关系不只是政府弥补市场不足和失败的一种补充关系，而是相互嵌入彼此结构的互补型结构性关系。由于市场与政府关系的极端复杂性，政府干预农业市场制度创新容易出现干预不当或者监管不到位的问题。政府对农业市场制度的干预必须依法适度，并以发挥市场在资源配置中的决定性作用为基本方向[21]。政府干预农业市场制度创新最基本的问题是如何

实现政府与农民关系的法治化和政府与市场关系的法治化。

（一）依法保障农民产权权利与政府引导之间的关系

我国农民的产权权利是以农民集体经济组织成员权利为基础、以土地承包经营权为核心的产权权利体系。土地是农业最基本的生产要素，保证稳定的人地关系是农业发展和农村社会稳定的基石。根据我国人地关系的实际情况和社会主义制度的性质，我国实行农村土地集体所有制。在探索农村集体土地所有制实现形式的过程中，我国建立了农村集体土地所有权制度和农户土地承包经营权制度，通过产权制度的运行，确立了家庭经营的基础性地位，同时鼓励集体经营、合作经营、公司经营等多种经营方式。

农业市场制度创新的重点是以市场化为导向，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，通过产权权利新的集合，建立立体式复合型现代农业经营体系，加快农业现代化进程，为全面实现小康社会，实现中华民族伟大复兴的中国梦奠定坚实基础。

农业市场制度创新的关键是生产经营组织的创新。发展多种形式的农业适度规模经营是农业现代化的必由之路，多种形式的适度规模经营必须创新农业生产经营组织，农业生产经营组织创新是推进现代农业建设的核心和基础。生产经营组织创新以农民产权权利新的集合为基础。要创新农业生产经营组织形式，必须实现所有权、承包权、经营权“三权分置”，“三权分置”的核心是经营权流转。由于产权权利体系与经营体系之间的紧张关系，经营权流转既要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，又要发挥政府的引导功能，才能导向适度规模经营。由于农户的土地承包经营权是一项用益物权，根据物权自治原则，农户既可以自主经营，也可以流转其经营权。因此，政府在引导经营权流转的过程中必须尊重农民意愿，依法采取鼓励、协调、服务等措施，促使经营权向现代农业经营组织流转，促进适度规模经营目标的实现。禁止用下任务、定指标、搞强迫命令、搞行政瞎指挥的方式干涉经营权流转，依法监督和查处不法干涉经营权流转的行为。

（二）政府与农业市场关系的法治化

政府与市场之关系是经济法最基本的问题。在研究政府与市场关系的法律调整问题上，经济法形成了需要干预论、再调整论和协调论。三种学说从不同角度阐明了经济法在政府与市场关系方面的法律调整方案。政府与市场的关系是一个复杂的社会问题。政府与市场关系的法治化必须解决四个层面的问题——政府与市场关系的总体论、政府与市场关系的结构论、政府与市场关系的功能论、政府与市场关系的方法论。

1.政府与农业市场关系的总体论

市场是以资源稀缺为前提条件，以供需关系变化所引起的价格波动为竞争方式的经济运行机制，其目的是有效配置资源，提高经济效益，推动经济发展，满足社会需求，促进社会进步。

古典自由主义市场理论认为，市场乃是通过价格自动调节的产品交易机制。现代市场理论认为，市场乃是嵌入社会结构的一种制度装置，它不能脱嵌于社会结构而存在[22]。市场制度的发展固然离不开价格机制的调节，但也离不开政府的干预和协调。政府的作用在于既为市场经济的健康运行提供保证条件，又承担弥补和矫正市场缺陷的社会功能。

市场不仅是一种经济制度，也是一种社会制度，市场制度并不排斥政府干预。与此同时，市场是以经济为中心的制度形态，而政府除了必须发挥经济功能以外，还有更广泛的政治和社会职能。政府对市场的干预有其限度，必须发挥市场在配置资源中的决定性作用，政府对市场的干预应以市场作用为基础。

农业市场制度是按照工业市场被修正了的市场制度体系。在农业市场制度体系中，市场在配置资源方面的决定性作用在各个方面都会受到政府干预的修正，突出地表现在农业产业扶持政策、农业产权限制、工商资本监管、技术扶持政策等方面。由于政府的广泛干预，政府扶持、引导、监管、协调农业市场的行为和方式必须依法依规进行。

2.政府与市场关系的结构论

关于政府与市场的关系有补充关系说、辩证关系说和并行关系说。补充关系说认为，市场在资源配置中起决定性作用，政府的作用是弥补和矫正市场的不足。其经济法表述是：凡是市场能够调节好的经济领域和经济活动，就没有政府干预的必要，制度改革的目标是政府从市场能够调节好的领域中退出来。辩证关系说认为，政府与市场的关系是一种辩证关系，必须把政府与市场关系放在整体资源配置框架和政府与市场的“双向运动”格局中进行考察[23]。辩证关系说的经济法意义是：必须在立法层面上解决政府与市场关系的法治化问题，以便市场的运行和政府的干预都合乎法律的规定。并行关系说认为，政府与市场的关系是一个动态的过程，必须在市场发展的动态过程中把握政府的调控作用。并行关系说的经济法意义是：必须以市场和政府的互动行为为基础建立调整政府与市场关系的法律体系。

由于市场不仅是一项重要的经济制度，也是一项社会制度，市场的构成极为复杂，运行过程也涉及其与社会结构之间的相互关系，政府在市场构成的不同方面和市场运行的不同阶段所起的作用不同。应该说，政府与市场的关系是一个相互嵌入的互补性动态结构，必须通过法律进行结构性安排，从而确定政府干预的范围和边界。

在农业市场制度领域，产权权利体系的构建、产业支持政策的确立、劳动力培训、技术开发和推广、交易市场监管等都是市场无法供给的制度，都离不开政府主导作用的发挥。投融资、经营权流转、新型经营主体的扶持政策、农产品价格补贴等都离不开政府引导作用的发挥;主要农产品储备制度、经营权流转奖励制度、担保贴息、风险补偿、市场服务等都离不开政府的助成作用。

3.政府与市场关系的功能论

政府与市场关系的功能定位是由市场的调节作用和政府的经济职能共同决定的，它依赖于市场的成熟程度和政府对经济的调控能力。一般观点认为，政府应该定位于弥补和矫正市场失灵的角色。由于市场对其外部性缺乏调整能力，因此，政府的首要经济功能是对宏观经济进行调控，为市场提供一个稳定的经济环境。由于市场以追求竞争性的经济效率为根本目标，在市场运行过程中容易出现不正当竞争和不公平问题，政府的重要功能就是对市场进行监管，为市场竞争提供公平的环境。市场是以价格调节为中心的竞争性制度，但市场制度并不能在任何方面都自我完善，现代政府的另一项重要功能是为市场提供社会服务。

农业是一个高投入、高成本、高风险、低收益的弱质产业，难以完全依靠市场在资源配置中决定性作用的发挥形成成熟的市场，因此，政府在农业市场中应该发挥更大作用。从宏观调控角度考察，政府应该保证农业市场的稳定，保障粮食安全和农民收入的稳定增长。从市场监管角度考察，由于农业制度结构极为复杂，市场交易行为受到很多限制，这些必要的限制会放大市场风险，扭曲市场公平，形成自然垄断，破坏市场秩序，政府必须动态地严密监管农业市场运行。从社会服务角度考察，由于农业市场缺乏必要的成熟度，市场机制也需要政府提供多种多样的社会服务才能健康运行。

4.政府与市场关系的方法论

经济法的一般观点认为，政府干预最重要的原因是市场失灵，政府干预过度或者缺位则会出现政府失灵，因此，经济法既要依法授予政府干预市场的职权，又要对政府职权的行使进行法律干预。这一方法论是建立在不完全的市场、不完全的政府和完全的法律这三个相互关联的假设条件之上的。根据这一方法论，一种观点认为，经济法的方法论是基于私法个体主义和公法整体主义方法论不足的一种折中主义方法论[24]，另一种观点认为，经济法是对政府干预行为的法律授权和法律控制[25]。前一种是形式主义的思考路径，后一种是实质主义的思考路径。

市场失灵是相对于完备的市场而言的，实际上，无论是自由市场理论还是社会市场理论，都认为理想形态的完备市场在现实中是根本不存在的。关于政府与市场关系的考察应该关注的是市场的完备性而不是完备的市场。市场完备性关注的是市场的成熟度问题，市场失灵只是市场缺乏完备性的一种极端表现形态。政府对市场的干预取决于市场的成熟程度和政府自身的调控能力，并不完全依赖于市场。在一般情况下，当市场成熟度欠缺时，政府会较多干预市场运行，当市场较为成熟时，政府会退出一些不再需要干预的领域和环节;当政府的干预能力较弱时，市场调节的范围会比较广泛，当政府的干预能力较强势时，市场的调节范围会缩小。在现代社会，政府与市场之间的关系并非此消彼长的关系，也会出现成熟的市场与政府具有较强调控能力的强强结合形态。

经济法的调整不可能是一种超越于私法个体主义和公法整体主义的折中主义的方法体系。由于政府与市场之间的关系依赖于市场的成熟程度和政府调控能力之间的变化，政府采用何种调控方法依赖于市场的变化和时机的选择，这也就是经济法为何带有显著的政策法特征的根本原因。所谓折中的方法本质上源于“度”，但“度”并不是一个方法论问题，而是一个实践本体论问题。经济法通常认为政府对市场应当进行适当干预，不能“过”，也不能“不及”，这实际上不是经济法的逻辑终点，而是经济法的逻辑起点问题。“折中”只是一个认识论问题，而不是一个方法论问题。所谓折中的法律方法是不存在的，政府在干预市场时，要么使用公法方法，要么使用私法方法，或者使用公私方法的组合。

从总体上考察，认为经济法是运用法律方式对政府干预的授权与规制本身不存在问题，问题是在现代高度复杂化的社会中，法律与市场和政府一样是不完全的[26]。为保证法律在形式上具有规制能力，法律原则和法律程序在法律规范体系中的作用凸显出来，基于原则和程序的规制手段在经济法中占有重要地位。由于市场行为的功能性，政府对市场的干预在法律范围方面通常表现为一个幅度或者一个区间，在这一幅度或区间内的政府干预一般属于

法定的政府裁量权，经济法应该重点研究政府干预的裁量权基准制度和裁量程序问题。

由于农业市场具有显著的不完备性，政府对农业市场的干预比工业市场多。由于农业生产具有很强的自然生产属性，受到生物学原理的限制，农业市场制度的自我进化能力较弱，传统农业向现代农业的转变必须借助政府的作用才能实现。

五、基本结论

我国正在经历从传统农业向现代农业的转变，现代农业的建立一靠改革、二靠法治。改革的根本动力是创新农业市场制度，创新农业市场制度需要发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，更好发挥政府作用必须实现政府与农民、政府与市场关系的法治化。关于政府与农民关系的法治化，最核心的问题是要尊重农民的主体地位，发挥政府的关键作用。以集体土地所有权、家庭承包经营权为基础，我国农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。从选择偏好角度看，农民偏好承包经营权和家庭经营，与现代经营体系必须建立在农户经营权流转基础之上的法律要求之间存在紧张关系。现代经营体系是农业现代化的必由之路，因此，在维护农户产权权利和尊重农民首创精神的前提下，必须充分发挥政府的引导功能，实现产权体系与现代经营体系的融合。经济法需要构建政府干预农业市场制度创新的法律机制，具体包括如下内容：导入现代农业要素、提高农业生产要素质量、促进农村产权体系和农业经营体系有机融合、保障农民产权权利和建立现代农业经营体系。政府与市场关系的法治化必须建立在对其总体论、结构论、功能论和方法论进行结构性分析的基础上，才能提炼出科学的法律规范和有效的法律机制。

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