深化改革：动力从何而来？

陈雪莲

新一轮改革是自上而下的全面改革，特别是体制机制的改革，没有顶层设计，再怎么“摸石头”，“河”都趟不过去。同时，新一轮改革也是上下互动的全面改革，离不开基层的实践和探索

十八大以后，我国改革开放事业不断深化，取得了显著成效。随着反腐工作力度的加大和各项工作制度化、规范化、程序化建设的完善，政治生态优化明显。但是，必须承认，一些改革措施远远没有达到预期目标，改革遇到了“中梗阻”，一些领导干部“为官不为”，为广大群众所诟病，成为全党、全社会共同关注的热点难点问题，极大影响了全面深化改革的进程。

中央深化改革领导小组会议在部署改革方案的同时多次强调督查落实问题。改革设计能不能落实到位，政府官员的改革动力是关键。改革进行了近4年，为什么会出现一些官员改革动力不足、改革设计者和执行者的改革热情落差较大的情况？“为官不为”现象的出现，既有宏观原因，也有微观原因；既有客观原因，也有主观原因；既有制度原因，也有政策原因。而最根本的原因则在于：新时期实现中华民族伟大复兴的“中国梦”、实现“两个一百年”奋斗目标、深入贯彻“四个全面”战略布局的总要求，与滞后的观念转变、制度规范、政策执行和行为适应之间的矛盾。从制度规范和政策执行的角度来看，当前阶段改革动力不足有三方面的原因。

一是结构性原因，即“摸着石头过河”到“顶层设计”的改革路径转向。

中国改革的第一个阶段（1978年到2013年）是“摸着石头过河”式局部性、区域性由点到面、由下至上的改革路径。“摸着石头过河”的改革逻辑是没有既定的标准和原则，鼓励地方政府因地制宜的多尝试、多创新，好的“试点”、“创新”经验会逐渐推广上升为国家的政策。在积累了近40年“摸着石头过河”的经验后，自2014年，中国改革走向以“加强顶层设计、通盘谋划布局”为主的自上而下式改革路径。与自下而上式改革路径相比，自上而下的“顶层设计”式改革可以更好地实现跨区域跨部门的重大改革事项协调，可以从全国、全局层面深入评估方案的可行性、可操作性和存在的问题风险，更加清晰地明确政治底线和社会稳定底线。但是，在中央政府集改革设计、规划、实施诸项职能于一身，进而成为改革的主要驱动力时，也面临比以往更大的改革设计合理性的风险。

改革进入新阶段，目标、任务、方式都发生了显著的变化，而干部的观念、行为还没有及时适应这种变化。十八大之后，我们党先后明确了实现中华民族伟大复兴的“中国梦”、实现“两个一百年”奋斗目标、积极推动贯彻“四个全面”战略布局、切实贯彻“五大发展理念”等一整套改革发展的目标、理念和路径。改革发展开始走向“加强顶层设计、通盘谋划布局”的自上而下路径。据不完全统计，从2014年初到2015年底，中央深改领导小组召开了19次会议，审议了102份改革文件，涉及到体制改革多个方面。对地方政府来说，平均每个月需要落地4至5项改革举措。因此，在习惯了“摸着石头过河”的改革路径，习惯了通过不断“试点”、“创新”、经验总结的改革方式的情况下，面对新的改革发展转型，不适应、转型慢、不会做等现象就凸显了出来。改革路径发生变化，责任导向发生转变，中央和地方的改革认知尚未统一，地方能动性空间减少，因此，出现了比较普遍的“不作为”现象。

新一轮改革是自上而下的全面改革，特别是体制机制的改革，没有顶层设计，再怎么“摸石头”，“河”都趟不过去。同时，新一轮改革也是上下互动的全面改革，离不开基层的实践和探索。为此，习近平总书记特别把“顶层设计和摸着石头过河”作为全面深化改革的重大关系之一加以强调，指出“推进局部的阶段性改革开放要在加强顶层设计的前提下进行，加强顶层设计要在推进局部的阶段性改革开放的基础上来谋划。要加强宏观思考和顶层设计，更加注重改革的系统性、整体性、协同性，同时也要继续鼓励大胆试验、大胆突破，不断把改革开放引向深入。”但是，自上而下整体推进的“顶层设计”和自下而上鼓励地方创新的局部探索式“摸着石头过河”这两种改革路径如何有机统一是个还没有解决的难题。

二是制度性原因，即事权与责权不匹配的若干制度设计不科学、不规范，缺乏可操作性，甚至扭曲变形，导致各种“不作为”或“选择性作为”。

国家治理的核心是处理好三对关系：政府与市场的关系，政府与社会的关系，中央与地方的关系。改革的实质即是以理顺这三对关系为目标的制度建设。但是在制度化设计中，出现了若干制度设计不科学和不严谨的情况，增加了政策执行的难度、降低了政策执行的效度。

首先，制度设计中存在权责不一致的问题。不同层级的地方政府被赋予了各种不同的责任，但却没有实现责任的资源和权力。目前阶段中央和地方间的决策权、财权、事权匹配调整仍然没有完成。全国85%的财政支出责任在地方，中央支出占15%，尤其是市县两级支出就占了70%。财政支出责任集中在地方，而决策权却集中在中央。

其次，干部绩效考核和激励制度不完善。考核指标设计与改革要求不一致，例如在发展经济、追求GDP作为核心考核指标没有根本改变的情况下，绿色发展、生态保护等政策要求就会在执行过程中被扭曲。干部评估中存在“劣币驱逐良币”的现象，导致激励机制失效。在既有的领导干部考核激励不完善的情况下，“对上负责”的体制机制难以避免跑官要官、买官卖官、论资排辈等现象，对干部的心理、情绪、行为产生影响。

最后，干部监督制度设计不健全，无法对干部进行全面有效的监督。例如，我国约束公务人员的法律主要是《行政诉讼法》，而依据该法，起诉行政不作为的范围很窄，只有不作为乱作为相对于公民个人直接权益时才能诉诸法律，当不作为乱作为相对公众利益时，法律就无能为力，从而导致行政不作为乱作为缺乏法制监督。

三是机制性原因，即干部队伍稳定与保护机制不完善。

改革设计的落地需要政府官员具有很高的执行力，政策执行需要科学的配套工作机制来保障。

首先，制度化的干部队伍稳定与保护机制不够完善。为推动改革举措的贯彻落实，中央非常重视责任担当、督察和惩处。例如对待错误做法、失当做法的“重大决策终身追责”、“倒查机制”等。而对于勇于探索、改革创新所出现的“失误”、“错误”却缺乏明确的保护机制。领导责任的职务风险、岗位风险往往转化为“个人风险”，也就出现了自我保护、“不敢为”、“干多错多，干少错少”的不正常现象。由于无法准确预估责任风险，有的干部把“不出事”作为最大原则。此外，一票否决制度过多过滥，列入“一票否决”考核的指标越来越泛化，加剧了一些干部的“平安”情结和畏难情绪。

其次，官员“退出机制”不健全，客观上保护了“庸官懒官”现象。一些地方治理庸官懒官多数是喊在嘴上、登在报上、挂在墙上，对那些庸官懒官总是以“批评教育为主”，根本原因就在于没有建立起一套行之有效的干部退出机制，庸官懒官下不去，勤官能官上不来。中央已经出台了《推进领导干部能上能下若干规定（试行）》，关键在于怎样在实践中具体实施。

以中央政府为主导的新深改时期，破解“为官不为”，应当按照立足当前、着眼长远的战略思维，找准结构性、制度性、机制性原因，创新体制机制，不能停留于“观念”和“道德”上的灌输和约束，更应加强权责统一的制度化建设和综合施策，以制度和机制来合理保障和激发地方政府的积极性和创造性，建立与基层改革实际需要相匹配的权责体系，完善考核评价和激励机制，既鼓励创新、表扬先进，也允许试错、宽容失败，营造想改革、谋改革、善改革的浓郁氛围。