那些年，我们与贫困做过的斗争

华南

“中国式扶贫”从1978年到2014年，累计减贫逾7亿人

20世纪70年代初，定西连旱3年，群众衣食无着，纷纷扒火车逃荒。身患重病的周恩来总理闻讯后潸然泪下。他心情沉重地说：“我们一定要帮助那里的人民，扶持那里的生产，一定要把那里的贫困面貌改变过来。”很快，国务院8个部委组成的工作组来到定西，带来大批救济粮、救济款。

1982年底，为了彻底改变“三西”地区的贫困落后面貌，党中央、国务院在深入调查研究的基础上决定把河西地区的农业综合开发，和以定西为代表的中部干旱地区、宁夏西海固地区的扶贫开发结合起来，成立了国务院三西农业建设领导小组，确立了兴河西之利，济中部之贫，有水走水路，无水走旱路，水旱路都不通，另找出路，和三年停止破坏，五年解决温饱，两年巩固提高的扶贫战略方针，开展了建国以来第一个有计划、有组织、大规模、跨区域的三西农业建设，改变了过去单纯的临时性救济式扶贫方针，首开了全国区域性扶贫开发先河，首开中国乃至人类历史上有计划、有组织、大规模的“开发式扶贫”先河。

改革开放以来，我国政府主导的大规模开发式扶贫战略成效显著，走出一条广受世界赞誉的“中国式扶贫”道路，从1978年到2014年，累计减贫逾7亿人。

扶贫探索的起步阶段

1986年，国务院贫困地区经济开发领导小组（以下简称“领导小组”）成立，中国式扶贫——“有组织、有计划、大规模的农村扶贫开发活动”拉开序幕。当年5月14日，时任国务院副总理田纪云主持了第一次领导小组全体会议。根据会议纪要，当时全国农村人均年纯收入在200元以下的约有1.02亿人，占农村总人口的12.2%，“部分农民的温饱问题尚未完全解决”。

会议认为，此前多年“平均分散使用力量，一般化的领导方式”，是贫困地区发展缓慢的重要原因。两个月后，第二次领导小组全体会议宣布了国务院的决定：在原来用于扶持贫困地区资金数量不变的基础上，新增加10亿元专项贴息贷款。

在设立专门机构之前，1984年，中央划定了18个需要重点扶持的贫困地带，国务院颁布《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》。此前，中央虽有性质类似扶贫开发的以工代赈计划和“三西”农业专项建设项目，但政策文件中却罕见“贫困”二字。

这一阶段，甄别贫困户没有统一的收入标准，只凭直观印象：“食不果腹，衣不遮体，房不蔽风雨”，简称“三不户”。1991年，领导小组办公室成员周彬彬在一篇文章中称：“这是一个只讲‘意图’精神，要求下面根据意图灵活掌握，以适应各地不同消费水准的典型‘中国式’政策。”

从1986年到1993年。针对一些地区发展缓慢，一部分群众生产生活条件非常困难的情况，党中央、国务院决定在全国范围内开展有计划、有组织、大规模的扶贫开发工作。为此，国务院成立专门工作机构，安排专项资金，制定专门的优惠政策，并对传统的救济式扶贫进行彻底改革，确定了开发式扶贫的方针。到1993年底，全国农村没有解决温饱的贫困人口由1.25亿人减少到8000万人，平均每年减少640万人，贫困发生率由14.8%下降到8.7%。

关键节点上的扶贫攻坚

“扶贫一直有长期规划，但到了1993年左右，中央发现如果不采取特殊行动，20世纪末解决农村温饱问题的任务可能完不成了。”国务院扶贫开发领导小组专家咨询委员会成员、中国社会科学院贫困问题研究中心副主任吴国宝说。

1994年，著名的《国家八七扶贫攻坚计划》出台，开篇第一句出自1992年邓小平南巡时的论断：“社会主义要消灭贫穷。”该计划明确要求集中人力、物力、财力，用7年左右的时间，基本解决8000万农村贫困人口的温饱问题。由此，中国的扶贫开发进入了最艰难的攻坚阶段。

根据“四进七出”标准（凡是1992年年人均纯收入低于400元的县全部纳入国家贫困县扶持范围，凡是高于700元的原国定贫困县一律退出），列入“八七扶贫攻坚计划”的国家重点扶持的贫困县共有592个，占全国县级单位的27%，云南、陕西、贵州、四川、甘肃省的贫困县均在40个以上。

1996年9月，党中央、国务院联合在北京召开了中央扶贫开发工作会议，作出《关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》。这是第一次高规格的中央扶贫开发工作会议。1999年6月，在我国扶贫攻坚的关键时刻，党中央、国务院再次召开会议，作出《关于进一步加强扶贫开发工作的决定》，在两次中央扶贫开发会议上，时任中共中央总书记江泽民也发表了重要讲话，动员全党和全社会，切实做好扶贫攻坚决战阶段的工作，确保实现在本世纪末基本解决农村贫困人口温饱问题的战略目标。他重申：“今后五年扶贫任务不管多么艰巨，时间多么紧迫，也要下决心打赢这场攻坚战，啃下这块硬骨头，到本世纪末基本解决贫困人口温饱问题的目标绝不能动摇。”

有专家认为，1996年是中国扶贫政策的一个关键节点：“我们现在看到的很多扶贫政策都是1996年以后出台的，比如鼓励企业、社会组织参与扶贫。”持续十年的实际扶贫资金下降的局面也得以扭转。“八七扶贫攻坚计划”实施的七年间，中央政府累计投入扶贫资金1240亿元，相当于年度财政支出的5%-7%。

1993至2000年，中国农村贫困人口从8000万下降到3200万，年均下降速度比改革开放以来的平均减贫速度高3.6个百分点。专委会成员、中国人民大学农业与农村发展学院教授汪三贵主持的一项研究显示，在此期间国定贫困县的粮食和农业生产以及农户纯收入增长高于全国平均水平，但扶贫投资对贫困人口的数量没有表现出比较强的影响。

国务院扶贫开发领导小组办公室2000年在《人民日报》上发表的《中国扶贫开发的伟大历史进程》文章中总结，这一阶段我国扶贫开发工作取得的成就主要是：解决了2亿多农村贫困人口的温饱问题；贫困地区的基础设施和生产生活条件明显改善。1986年以来，共修建基本农田8800多万亩，解决了6200多万人和7500多万头大牲畜的饮水困难；科技、教育、文化、卫生等社会事业发展较快。贫困地区人口增长率由1986年的20‰下降到1997年的11.5‰；一些集中连片的贫困地区整体解决了温饱问题。

扶贫思路向“精准”转移

“我国扶贫开发的成就令人振奋。但到目前为止，缓解和消除贫困仍然是整个中国面临的重大问题和尖锐挑战。比较突出的问题有：一是目前中国扶贫的标准还很低，与国际社会有很大差距。二是目前已经解决温饱问题的贫困人口，水平很不稳定，一遇自然灾害，很容易重新回到贫困状态。三是尽管2000年底能够基本解决农村贫困人口的温饱问题，但是农村贫困地区抵御自然灾害的能力还相当薄弱，贫困农户的基本生产生活条件还没有质的改变，贫困地区社会、经济、文化落后的状况还没有根本改观。因此，就中国而言，扶贫开发是一个长期、艰巨、复杂的历史任务。面对扶贫开发的新阶段，必须有新的方略、新的战略构想。”带着《中国扶贫开发的伟大历史进程》中提到的这些未解决问题，中国扶贫工作进入新世纪。

2007年，农村最低生活保障制度建立。国务院相关通知称，仍有部分贫困人口尚未解决温饱问题，需要政府给予必要的救助，以保障其基本生活。同在2007年，王小鲁、李实、汪三贵等学者撰写的《中国发展报告2007：在发展中消除贫困》引起了国务院扶贫办的重视。

国务院扶贫办官员找到专委会成员、北京师范大学中国收入分配研究院执行院长李实，委托他对《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010）》的实施情况进行总结评估。这是中国扶贫历史上，第一次由官方委托第三方对阶段性扶贫工作进行总体评价。报告在肯定扶贫成果的同时提出了不少问题，例如扶贫标准过低、城乡收入差距不断扩大制约扶贫效果、贫困户在扶贫资金分配中没有受到优待等。中国扶贫思路也在悄然转变，即明確提出一定要把区域发展和个人帮扶结合起来，使得扶贫效果有效集中在贫困人口身上。以往贫困地区在发展过程中可能非贫困人口受益更多，这种情况下怎么更集中地帮扶贫困人口，这是当时的重点。

责任编辑 李菡丹