统筹城乡改革试验的新突破

朱志宏

成都市运用统筹城乡改革的思路和办法，按照“宜聚则聚、宜散则散”和“四态合一”理念，探索形成了“小规模、组团式、微田园、生态化”（以下简称“小组微生”）新农村综合体建设的体制机制。通过近5年的探索实践，全市共建设形态优美、配套完善、产村相融的“小组微生”新农村综合体123个，总投资58.1亿元，超过2万户、约8万人入住新居。“小组微生”建设提高了农村基础设施和公共服务水平，有效拉动了农村投资和消费，形成了居住现代、就业便利、环境清洁、邻里关系融洽的良好生产生活氛围，使广大农村群众有实实在在的幸福感和获得感。目前，“小组微生”已经成为成都市统筹城乡改革的新载体和新农村建设的重要标志，被干部群众称为“新农村建设的2.0版本”。

一、什么是“小组微生”

“小规模聚居”。本着尊重农民意愿、方便农民生产生活的原则，合理控制新村建设规模，一般以100户至300户为宜；各内部组团控制在20至30户左右。考虑家庭人口状况、经济承受能力，统一设计不同的户型，建设“紧凑型、低楼层、川西式”特色民居。

“组团式布局”。利用林盘、水系、山林及农田，合理考虑农民生产生活半径，新村由几个大小不等的小聚居组团组合而成，组团间留有足够的生态距离和空间，形成自然有机的组团布局形态。

“微田园风光”。对于相对集中的民居，规划出前庭后院，让农民在房前屋后因地因时种植，形成“小菜园”、“小果园”，保持“房前屋后、瓜果梨桃、鸟语花香”的田园风光和农村风貌。

“生态化建设”。尊重自然、顺应自然，利用原有地形地貌，保护林盘、田地、沟渠、水体等生态资源体系，保留生态本底，延续川西林盘特色，体现乡土味道和农村特点。

二、“小组微生”为什么能推开

用一句话来概括，“小组微生”能够顺利推进，得益于成都市统筹城乡综合配套改革试验奠定的制度基础。

（一）运用农村产权制度改革成果，盘活土地、资金等要素资源

成都市2008年全面推进农村产权制度改革，2011年基本完成各类农村产权确权颁证，具备了以市场化方式解决“小组微生”建设“钱从哪里来”问题的条件。一是盘活土地要素。用好用活城乡建设用地增减挂钩政策，以土地综合整治、林盘整治项目为载体，探索集体建设用地开发利用的实现路径。二是盘活资金要素。采取农户自筹资金自主实施、农村产权直接抵押融资、引入社会资金合作开发等多种方式筹集建设资金。如郫县三道堰镇青杠树村将土地整理节余的269亩集体经营性建设用地，通过公开挂牌流转筹集资金1.8亿元。

（二）完善村民议事会等村级治理机制，引导群众自主实施建设

成都市2008年开始全面推进“一核多元、合作共治”的新型村级治理机制改革，重点发挥村（居）民议事会作用，通过民主化方式推进“小组微生”建设，形成了“政府引导、农民主体、市场运作”的建设模式。一是建设前，组建实施主体。依托村民议事会商议机制，鼓励和引导农民以农村产权入股，组建集体资产管理公司或土地股份合作社，自主实施建设。二是建设中，群众全程参与。是否参与新农村建设、规划选址、户型设计、建筑队伍选择等问题由农民自主决定。三是建成后，农民自主管理。积极引导农民成立院落业主委员会等业主组织，完善物业管理制度。

（三）创新统筹城乡规划机制，引领“小组微生”规划布局

成都市2007年开始推进城乡规划满覆盖和乡村规划师制度，为“小组微生”科学规划、合理布局奠定了坚实基础。一是制定规划技术导则。出台《成都市“小组微生”农村新型社区规划技术导则》，明确新村建设的规划选址、风貌设计、集约用地、产业发展等方面的要求。二是做优建设实施规划。在空间组织上，处理好山、水、田、林、路与居住组团的关系，做到透山秀水，保留生态本底。在建设形态上，展现具有农村特色、地方特色和文化内涵的现代农村风貌。三是狠抓规划落地。乡村规划师全程指导“小组微生”规划编制、实施和监督管理，确保规划落实不走样。

（四）完善“村公资金”等城乡基本公共服务均等化机制，改善农村人居环境

成都市2009年全面开展村级公共服务和社会管理改革，由市县两级财政每年向每村（含涉农社区）拨付至少40万元经费，实现村级公共服务“有钱办事”；推进农村公共设施标准化建设，促进了“小组微生”基础设施和公共服务设施配套完善。一是抓好农村基础设施配套。加快新农村综合体道路、公交和水、电、气、视、讯等硬件建设。二是推进公共设施标准化建设。遵循“设施共享、弹性配置”的原则，按照“1+21”公共服务和社会管理设施建设标准配套公共服务设施，着力构建“10分钟生产生活圈”，提高农民生活品质。

（五）创新农业经营体系，促进产村融合发展

成都市着力构建新型农业经营体系，推广农业共营制、托管经营制、土地股份合作制等新型农业经营方式，做强新农村综合体产业支撑。一是推进适度规模经营。在新农村综合体周边规划布局农业生产基地和产业园区，培育新型农业经营主体，推动特色主导产业连片规模发展。二是发展乡村旅游。充分挖掘传统农耕文化、民俗文化等农村旅游资源，推进新农村综合体与乡村旅游融合发展，促进一三产业互动。三是推进产村相融。新村建设中，因地制宜同步发展农产品加工、农村商贸流通等产业，促进农民就近创业就业、增收致富。

三、几点体会

（一）“小组微生”新农村综合体建设要以统筹城乡制度创新为支撑

成都市多年来统筹城乡综合配套改革的实践，探索出了“民主化、市场化”的新农村建设途径，让“小组微生”成为“水到渠成”的制度安排。正是由于深入开展了农村产权制度改革，才找到了通过要素流动盘活资源来解决新村建设资金问题的办法；正是由于推动了乡村治理机制、村民议事会的创新，才会使“小组微生”建设成为农民自主自愿参与、群众满意拥护的民心工程；正是由于构建了覆盖城乡的一体化规划体系，才会有符合农村实际、形态优美的“小组微生”建设理念。

（二）“小组微生”新农村综合体建设要做到“四态合一”

“小组微生”融入了形态、业态、文态、生态“四态合一”的理念，为人们留下乡情乡愁。在形态上体现传统民居和现代建筑的有机结合，打造“院在田中、院田相连”的田园风光；在业态上突出新村建设与产业布局相融合，构建新村带产业、产业促新村的产村一体发展格局；在文态上注重传统农耕文化、历史文化、民俗文化的传承；在生态上尊重乡村自然肌理，保护好原有的林盘、农田、水系等资源。

（三）“小组微生”新农村综合体建设要有一套系统的工作推进机制和办法

“小组微生”通过体制机制上的创新突破，改变了“政府主导、财政买单”的传统做法，形成了可复制、可推广的改革经验。包括：在规划上把握“保持农村与城市功能性差别”这一核心，发挥规划的先导作用；在建设上突出“政府引导、农民主体、市场运作”，整体推进新村建设、产业发展、农民增收；在管理上突出自我管理、自我服务、自我监督，充分发挥群众主体作用。