公共资源市场化配置的地方经验与启示

摘要：文章选择宁波、温州、菏泽和厦门公共资源市场化配置改革样本，从组织架构、配置内容、配置平台、专家库管理、收支管理、监督管理和制度文件等七个方面比较分析，提出公共资源市场化配置改革的重点为：扩展公共资源市场化配置的内容和思维方式；确定公共资源涉及到的初始份额和界定权利；界定政府在公共资源市场化配置中的作用等。

关键词：公共资源 市场化 配置

建设统一开放、竞争有序的市场体系，是市场在资源配置中起决定性作用的基础。市场体系包含商品和服务市场、生产要素市场，其中商品和服务市场已基本上实现市场化配置。因此改革的重点更多涉及统一生产要素市场体系的问题。公共资源是生产要素中的一部分，有生产要素的属性，同时也有自身的特性，实现公共资源的市场化配置，可以为其他生产要素市场化提供更多的借鉴。为此本文选取了改革有较好成效的宁波、温州、菏泽和厦门四市的样本，总结公共资源市场化配置的地方改革特征，为进一步推动公共资源市场化配置提供更多改革建议。

一、公共资源市场化配置的必要性

（一）公共资源的属性

公共资源，是指公共资源管理部门拥有、控制或者管理、使用的专有性、公益性的、可用于生产或生活的资源。主要包括社会资源、自然资源、行政资源、资产资源和其他资源。其中，社会资源主要含有供水、供气、供热、污水或垃圾处理等城市基础设施行业的特许经营权等；自然资源主要含有经营性土地使用权、采矿权等；行政资源主要含有户外广告设置权、公交线路经营权等；资产资源主要含有企事业单位的股（产）权、知识产权、文化产权，司法、执法机关罚没或执行物品等；其他资源主要含有碳排放权、用能权、用水权、排污权和公共资金使用权等。

公共资源市场化配置是指政府遵循市场经济规律，依据法律法规，经过科学合理程序，运用价格、供求和竞争手段，通过招标、拍卖、挂牌及法律法规规定的其他方式进行的公共资源配置，实现配置的公开、公平和高效。

（二）公共资源市场化配置的必要性

公共资源市场化配置有利于优化资源配置，实现经济效益的最大化；有利于改善投资环境，为经济主体平等使用生产要素营造良好的环境；有利于转变政府职能，节约行政成本，增强政府依法行政的能力，提高权力运行的透明度；有利于解决关系人民群众切身利益的问题，注重社会公平；有利于保护环境和资源，促进社会和谐可持续发展。

二、公共资源市场化配置的地方经验

（一）公共资源市场化配置改革地方经验

公共资源市场化配置，区别于传统的行政配置方式，能够很大程度上实现资源配置的高效率。各地都已进行了公共资源市场化配置改革探索实践，并取得了一定的成果。本文选取宁波、温州、菏泽和厦门，作为分析样本，分别从配置组织架构、配置内容、配置平台、专家库管理、收支管理、监督管理和制度文件等七个方面进行比较分析，更好的把握公共资源市场化配置改革的特征和方向。详细对比分析可见四市的市场化配置改革意见或方案。

（二）公共资源市场化配置的特征总结

一是组织架构。一般都设置决策、管理和服务三个机构，通常是公共资源交易管理委员会作为决策机构，公共资源交易管理办公室作为管理机构，公共资源交易中心作为服务机构。但是管理机构主体不同，有单独设置的公共资源交易管理办公室，也有财政部门或发展改革部门管理的。

二是配置内容。除法定交易的项目，如工程建设项目、国有土地使用权、政府采购、国有产权交易等，各地扩展配置的项目不同。配置内容分类在各地有不同，有的按照财政收支方向分为收益类和支出类，有的按照公共资源的属性分为自然资源、社会资源和资产资源等。

三是配置平台。大多城市已实现公共资源平台的整合工作，做到统一进场交易、统一发布信息等。但也有城市，如厦门仍旧保留了原有的配置渠道，其他新配置项目使用全市统一的公共资源平台。

四是专家库管理。有市政府或财政部门、行政监管部门等不同的建设主体。专家的管理，一般由建设单位、监察部门和其他行政监管部门考核管理。

五是收支管理。多数实行收支管理两条线，对收益和支出进行双向管理。

六是监察管理。综合监管为主体，涉及到监察部门、行政监管部门、财政部门、公共资源交易管理办公室等，但是牵头单位不同。

七是制度文件。公共资源市场化配置改革的整体实施意见或者方案，发文主体有党委或者政府、办公室等，改革文件既有借鉴又有创新。

三、公共资源市场化配置的启示

通过对四城市公共资源市场化配置改革样本分析，发现公共资源市场化配置仍有进一步改革的空间。各市公共资源市场化配置仅仅局限于进入公共资源交易平台的公共资源，因此市场化配置的方式手段也就局限于在公共资源交易平台进行交易这一种方式，没能对不同的市场化配置手段进行综合利用提升公共资源的配置效率；公共资源市场化配置的某些关键环节，没有很好的明确，比如碳排放权、用能权、用水权和排污权等额度初始分配、权利确认、资金结算等没有制定详细方案，因此交易难以进行规范，实施更加困难；政府监督方面的制度设计各地都有涉及，但是没有对政府的行政干预和政府行为进行限制规定，发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府的作用之间的界线没有很好的确定，存在政府干预公共资源市场化配置的可能性。因此公共资源的市场化配置改革，除了借鉴各地已有的公共资源市场化配置经验外，下一步的改革重点应该在以下几个方面进行：

（一）公共资源市场化配置的内容和思维方式需要扩展

公共资源的市场化配置范畴不局限于进入公共资源交易平台的原有种类，市场化配置公共资源的思维、方式应该应用下列公共资源，这些公共资源根据市场结构不同可采取多样的市场化配置方式。主要为：处于完全竞争市场的公共资源，有关部门应维持稳健运行的市场秩序，减少干预、积极降低市场主体的交易成本；存有自然垄断环节和完全竞争环节的公共资源，有关部门区分公共资源配置的自然垄断环节和完全竞争环节，对完全竞争环节根据管理方式创新和技术进步状况，创造条件扩大市场化配置范围、促进竞争；存有垄断、管制的公共资源，有关部门根据市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本和民众承受能力等确定价格，提高定价的透明度和公众参与度。

（二）公共资源市场化配置的关键环节和步骤需要确定

产权的界定是市场化配置的关键和首要环节，因此涉及到的公共资源产权界定明确必须得到改革文件的确定，这样涉及到的市场主体才能有意愿和动力去参与市场化配置，交易成本才能降低、配置效率才能提高。若需初始额度分配的公共资源要素，如碳排放权、用能权、用水权和排污权等，政府有关部门需要根据国家整体设计、区域经济发展阶段、企业主体的竞争状况、环境污染治理成本等确定初始配额，这也是公共资源市场化配置的难点，不能有效进行初始额度分配，将导致供求双方在市场进行交易的可能性降低。初始额度分配和权利界定是下一步公共资源市场化配置的突破点，政府有关部门可在此两方面进行探索实践，总结经验。

（三）政府在公共资源配置中的作用需要确定

现阶段政府在公共资源配置中的作用，通常涉及到监督管理公共资源交易平台的职责，也就是始终围绕公共资源交易平台展开自身的定位。公共资源市场化配置是一个更加广泛的概念，政府在市场化配置公共资源的过程中需要发挥更好的作用，更好发挥政府作用不代表排除限制市场在资源配置中的决定性作用。下一步政府在公共资源配置中的改革方向可以有：合理分类公共资源，确定公共资源市场化配置的方式；初始份额分配，产权界定等需要发挥好政府作用，而不能由市场代替；市场化配置公共资源过程中，政府和市场需要根据配置不同方式界定界线，使得政府调控做到不越位和不缺位。

参考文献：

[1]宁波市委，宁波市人民政府.中共宁波市委宁波市人民政府关于推进公共资源市场化配置的意见[EB/OL].http：//www.bidding.gov.cn/

nbszfgf/3383.htm. 2014—7—15

[2]温州市人民政府.温州市人民政府关于进一步规范公共资源市场化配置的实施意见[EB/OL].http：//www.wzzbtb.com/homepage/newlm2.asp？cid=6995. 2015—7—14

[3]菏泽市人民政府.菏泽市人民政府关于全面推进和规范公共资源市场化配置工作的意见[EB/OL].http： //www. hzzfcg.gov.cn/view.asp？

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[4]厦门市委办公厅，厦门市人民政府办公厅.中共厦门市委办公厅厦门市人民政府办公厅关于推进行政资源和社会公共资源配置市场化改革的工作意见[EB/OL]. http：//www.xmcz.gov.cn/ggzyscpz/zcfg/zhgl/2012/11/20/42588.html.2012—11—20

（周志鹏，1989年生，山东青岛人，潍坊市科学发展研究院。研究方向：宏观经济、区域经济等）