省际交界地区发展问题的探析

滕飞

省际交界地区是一类特殊的区域类型，在计划经济时期是政府投资的边缘区，在市场经济时期又是外商投资的边缘区，是一种具有分割性和边缘性的区域经济，是区域协调发展中矛盾和问题比较突出的地区。依据行政区划以及相邻地域的经济文化联系，同时为更加突出省际交界地区的特性，本文将苏鲁豫皖中与三省接壤的地级市作为研究对象，并兼顾区域经济联系，具体包括江苏省的徐州，山东省的济宁、菏泽，安徽省的宿州，河南省的商丘等5个地市，该交界地区 2014年总面积55174平方公里，总人口3777万人，地区生产总值13809亿元。

一、苏鲁豫皖省际交界地区经济发展中存在的问题

苏鲁豫皖四省交界地区虽然区位优越和自然资源丰富，但其发展水平至今还相当落后，成了我国沿海经济的软肋。

（一）经济欠发达

本区是我国东部发达地区中的不发达地区，属于“经济低谷”。2014年，本区人均GDP是3035元，各地市人均GDP均大幅低于所在省份平均数。即使经济发展水平相对较高的徐州和济宁，虽然相对交界地带的其他城市而言比较发达，但在各自省份的经济地位还是比较靠后，依然属于各省的经济落后地区。

（二）区位的边缘性

苏鲁豫皖交界地区处于各自省份的边界线上，远离本省的几何中心，在空间上远离本省经济中心，除了个别城市低于200公里以外（济宁市距离济南180公里）， 其它城市距离各省省会城市都在300公里左右，有的甚至近400公里。因此，难以接受省会城市和经济中心城市的经济辐射，致使经济发展长期落后。

（三）各城市功能定位不明确

苏鲁豫皖省际交界地区各城市功能定位重叠，导致各城市盲目竞争，城市特色功能不明确，没有实现整体效应。并且区域中心城市争夺激烈，近年来徐州、济宁、菏泽、商丘等城市都将打造“区域中心城市”作为自己的奋斗目标，但成效不大。各城市互相攀比，重复建设较多，导致基础设施建设没有发挥共享效应，互相弱化。

二、苏鲁豫皖省际交界地区的发展思路

造成苏鲁豫皖省际交界地区经济落后的一个很重要的原因是远离各自省会城市或经济中心城市，而这些城市基本是政治、经济、文化科技、交通中心和产业聚集地，具有巨大的聚集、辐射和带动功能，交界地区与这些城市距离远就难以接受其经济辐射。因此，培育区域中心城市，构建区域增长极，实现城市带动区域发展，成为苏鲁豫皖省际交界地区合作发展的重要任务。目前苏鲁豫皖省际交界地区个城市都不强大，单个城市不具备辐射带动整个交界地区的能力，因此最有效的方式是將单个城市之间的竞争转化为几个功能各异的中心城市的互动合作，才能对广大的省际交界地区产生足够的辐射力和带动力，实现对省际交界地区的整合，谋求联合发展。一方面培育徐州和济宁两个区域中心城市，做大经济总量，形成较强的经济引力和较好的投资环境，进而形成徐州经济圈和济宁经济圈。另一方面，加强徐州和济宁两个中心城市之间的互动合作，构建有各自特色的产业集群，避免恶性竞争和重复建设，带动城市圈合作，促进其他城市之间的合作，打破省际行政壁垒，并最终形成经济辐射洼地。

三、中心城市互动合作的重点领域

通过中心城市互动带动苏鲁豫皖省际交界地区合作发展的首要条件就是树立整体系统的观念，明确区域内各城市定位，引导各城市以各自优势和特色进行产业分工，优化产业布局，避免产业雷同，并完善以交通为重点的基础设施建设，加强城市联系，优化省际交界地区空间结构，最终形成几个功能互补、联系密切的“城市经济圈”，辐射带动整个苏鲁豫皖交界地区发展。

（一）加强统一规划，准确定位城市功能

苏鲁豫皖省际交界地区各个城市应依据各自的基础和优势，从区域整体出发，协调各自的发展规划，以明确区域功能定位、产业定位和城市定位。苏鲁豫皖省际交界地区虽然分属四个省份，但却同属淮河流域，同属于淮河经济区，有着良好的分工合作条件。首先要加强各城市规划的合作与衔接，围绕有发展基础的徐州和济宁等区域中心城市，突出特色，错位发展，促进各城市功能互补。同时，必须打破行政区壁垒，形成一个开放的区域系统，促使各生产要素自由流动，形成各城市良性互动的发展态势。

（二）加强产业对接与协作， 推进产业布局一体化

产业结构的相似性是阻碍苏鲁豫皖省际交界地区城市合作的一个主要因素。各城市要摒弃隶属于不同省份的思想，加强经济分工与合作。一是强化徐州和济宁的产业龙头地位。徐州和济宁作为该区域经济实力最强的城市，要加快实施创新驱动发展战略，促进产业有序转移和承接，率先发展起来。同时加强两市产业联动发展，进而带动两个城市圈合作发展。菏泽、商丘、宿州等市要加强与徐州和济宁的产业联系，加强相互之间的产业合作与分工，按照产业链上下游关系，进行产业链整合，促进产业分工协作、联动互补、相互配套。二是发展大旅游是苏鲁豫皖交界地区实现合作发展的重要突破口。徐州拥有楚汉文化、济宁有孔孟文化、商丘是国家历史文化名城、菏泽拥有我国著名的牡丹旅游节庆、宿州有“运河名城”品牌，因此各市应围绕历史文化游和生态休闲游两大重点，加强产业发展合作，加强经贸领域的交流，推动旅游合作，编织“旅游同线”，共同开发旅游资源，联合打造旅游品牌，提高整体知名度，着力构建全国精品文化旅游区。三是发挥区位优势，培育若干优势产业集群。发挥低成本要素、原材料资源优势和紧挨东部沿海发达地区的区位优势，积极承接国际和东部沿海地区装备制造企业产业转移，引导装备制造业转型升级。利用好农特产品丰富和劳动力资源丰富的优势，发展以农特产品加工业和纺织服装、轻工机电为特色的劳动密集型产业，增强产业发展对就业的带动。四是做大做强商贸物流产业。充分发挥区位、资源和通道优势，以工业供应链物流、商贸物流、农产品物流、口岸物流、城市配送物流为重心，构建布局合理、具有强大支撑辐射作用的现代商贸物流体系，提升商贸物流产业发展水平。

（三）加快交通等基础设施互联互通

推进苏鲁豫皖省际交界地区合作发展也必须依托便捷的交通网络，突破行政区“藩篱”，提高各城市的通达性，以实现区域人流、物流、信息流、资金流顺畅流动。苏鲁豫皖省际交界地区构建综合交通网络的目标是建设集水运、公路、铁路等各种运输方式于一体的综合运输大通道，依托京沪、陇海等交通干线，加速构建内外畅达的交通网络，特别加强跨省交通建设，突破断头路，加快实现交通互联互通。建设徐州、济宁、商丘等区域性交通樞纽，形成层次分明、覆盖广泛、功能完善的综合交通体系，提升对苏鲁豫皖交界地区发展的战略支撑能力。一是强化铁路运输网络。铁路运输网络重点是以强化与周边大城市的联系强度为目标，提高交界地区内铁路网络密度和快速运输能力。同时，以城际客运为基础加强快速铁路网建设。二是完善公路运输网络。以国省干线为重点，加快优化路网结构，打通断头路，保证最方便快捷的换乘和换装，服务经济带的城镇化和产业发展。三是提高内河的通航能力。抓住国家大力发展内河航运的良好契机，恢复京杭大运河的通航能力，提高淮河的通航能力。四是拓展航空运输网络。增加地区内机场航线与航班密度，将徐州、济宁机场建成区域性枢纽机场。新建一批支线机场，拉动当地及周边旅游开发和经济发展。

（四）加快共同市场建设，形成完善的市场体系

推进苏鲁豫皖省际交界地区合作发展， 必须高度重视区域共同市场的建设， 既包括商品市场的建设， 也包括要素市场的建设。加大户籍制度改革力度，探索建立利于人口流动的社会保障体系，形成合理流动的劳动力市场。积极建立和完善跨地区的产权交易市场、金融市场等资本市场建设，促进资本市场一体化发展。加快建立开放、规范、竞争的商品市场，消除地方市场壁垒，降低产品跨区域销售成本。完善苏鲁豫皖省际交界地区统一的市场调控与管治体系， 使区域商品、劳动力、投资、融资、技术等要素均能根据区域的相对优势与区域的不同需求跨区自由流动，促成资源的优化配置。

（五）加强区际联合，协调生态环境联防联治

苏鲁豫皖交界地区因产业竞争而产生的跨区域污染问题的解决， 以及区域内生态环境的保护与治理必须在多省的共同合作下才能实现。省际交界地区各城市应从区域整体的角度出发，注意环境开发的外部性，加强环境治理的协调工作，建立生态环境联防联治机制。交界地区生态环境保护应以紧迫性、重要性、战略性问题作为主要内容，根据各地区不同功能以及山区、平原等不同地理条件，实施有所侧重的生态建设和环境保护。

一是重点强化水域生态环境保护。苏鲁豫皖省际交界地区拥有淮河、沭河、沂河、京杭大运河等多条过境河流及苏鲁交界处的微山湖，水污染治理任务艰巨，要加大环境治理和生态建设，发挥淮河治理、大运河疏浚等重点治理工程带动作用，扩大环境容量，建立生态保护规划协调机制，推进生态环境联防共建。二是营造绿色生态廊道。以淮河、沭河、沂河、京杭大运河、微山湖为重点，推进植树造林工作，并在沿河两侧50—100米范围内以及水库周边，鼓励建设水土保持林，营造生态防护林带。同时，促进生态功能区和城市生态廊道建设。三是推动工业污染、农业污染治理。以深化产业治理与加快技改为重点，推进污染整治。对于化工、建材、钢铁、有色、轻纺、矿业采选和冶炼、农副产品加工等重点行业，严格控制工业污染物排放总量。强化农业污染治理，降低农业废弃物危害。实现生态环境联防联治， 为苏鲁豫皖交界地区发展提供良好的生态环境支撑。

（六）促进社会资源的互助合作

省际交界地区山同脉、水同源、人同俗，社会资源是区域合作的基础，社会资源的互助合作能更好的促进中心城市的互动合作。首先，建立政府合作机制，充分发挥政府推动、引导作用。建立“苏鲁豫皖省际交界地区经济协作区”，通过加强区域合作，协调解决合作中全局性的重大问题。其次，共同建设公共服务共享区、共建共享社会保险平台，形成教育、文化、体育、医疗等方面的交流、互惠体系。第三，拓展民间交往网络。建立各种协会、学会，召开各种交流会、展览会等。第四，建立区域信息资源共享体系，建立有效信息共享平台。发挥徐州、济宁等区域信息中心的作用，形成包括电子政务、电子商务、科技文化信息、社会信用数据库等在内的信息互通大网络。

四、对策建议

第一，加强各城市的规划协调与对接。树立一盘棋的思想，引导区内各城市在发展规划上进行有效协调。特别是加强区域合作规划，明确区域合作的重点领域；对接产业规划、交通规划和资源利用与生态环境保护规划，做到规划统一、同步建设，明确各城市的目标和任务。第二，建立市长联席会议制度。由各市的市长组成，定期和不定期协商解决区域内的重大问题，积极推进交通、旅游、工业、农业、生态、科技人才、投资等方面的合作。第三，强化资金保障。设立“省际交界地区合作发展基金”，使其成为促进合作的重要支撑。基金重点支持区域性生态环境保护、区域性基础设施、区域性公共服务设施建设。第四，建立健全民间沟通协调机制。进一步培育发展和规范管理社会组织，在行业协会中引入竞争机制，允许“一业多会”，允许按产业链各环节、经营方式和服务类型设立行业协会、允许跨地域组建、合并组建和分拆组建等。第五，建立奖惩机制。建立跟踪评估制度，对各种合作发展要素进行针对性的监测、检查、统计、分析、评价，提出进一步修改、发展和完善的建议；违约惩罚制度就是违约的地方政府采取减少合作项目、取消某种优惠、向社会公布评估结果等。

（作者单位：国家发展改革委国地所）