以制度创新加快提效率补短板

何礼

2015年12月，中央经济工作会提出要着力推进供给侧结构性改革，这是党中央适应、把握和引领经济发展新常态做出的重大战略部署，是“十三五”时期的工作主线。供给侧结构性改革本质是要通过优化劳动力、土地、资本、创新等核心要素的供给和利用效率，提高供给质量，用改革的办法推进结构调整，扩大有效供给，增强供给结构对需求变化的适应性和灵活性，促进经济健康可持续发展。目前，由于体制机制等因素，科技创新对经济增长的贡献偏低、部分领域社会生产资源配置效率不高、优质公共服务短缺和不均衡是当前供给侧比较突出的问题和经济社会发展的短板，成都以制度创新为重点，在提高供给侧效率、补齐经济社会发展短板方面进行了积极探索。

一、完善“双创”推进机制，提升创新资源配置效率

成都坚持实施创新驱动发展战略，大力推动大众创业、万众创新。2015年，成都被国务院确立为四川开展全面创新改革试验的核心区域，明确了“12345”的改革总体思路①，正不断完善鼓励创新创业的体制机制，加快补齐创新短板。

（一）加快打造良好创新创业生态

成都强化顶层设计、系统推进，实施“创业天府”行动计划，出台了覆盖创新创业全链条的7大类46条政策，良好创新创业生态加快形成。第一，打造“双创”品牌。2015年，成功举办全国首个全球创新创业交易会，搭建了“菁蓉汇”活动平台，开展各类创新创业活动1200余场，促进近300家创投机构与6200余家创业企业和团队实现对接，获得意向投资超过100亿元。第二，汇聚高端人才。出台了“成都人才新政十条”，探索采用“企业提需求+高校出编制+政府给支持”的模式引进海内外高端人才；成立了创新创业学院，开展“学业+创业”双导师培养，鼓励青年大学生创新创业。2015年新增高层次创新创业领军人才281名、青年大学生创业者1.7万名。第三，强化金融支撑。采用“拨改投、拨改贷、拨改贴”的财政投入方式，引导社会资本聚力“双创”，基本形成了“创业投资+债权融资+上市融资”的多层次投融資服务体系。目前已联合设立7支天使投资基金，科技债权融资风险补偿资金已为200余家企业提供了信用、知识产权质押贷款。

（二）加快打通政产学研用协同创新通道

作为全国高校院所最密集的城市之一，成都正将高校院所的技术、人才优势转化为产业优势，促进经济转型升级。第一，健全校院地技术创新联动机制。建立“校（院）地”协同创新座谈会机制，打造校院地协同创新、成果转化、产学研合作三大平台。与川大、中科院成都分院等签订战略合作协议，共建世界一流大学和一流学科，推动科技成果转化区共创、创新创业基金共设、新型产业技术研究院共建。2015年，已建成国家级大学科技园4个，10余个新型产业技术研究院正加快建设，100余位高校科研人员在蓉创办领办企业。第二，完善科技成果转化制度体系。2014年，成都制定实施了推动科技成果“三权”改革的“成都十条”，支持高校院所对科技成果进行自主处置，鼓励科技成果转化收益向科研人员倾斜，在蓉高校积极参与试点，四川大学建立成果交易中心，西南交大出台专利管理规定明确职务科技成果知识产权由职务发明人和单位共有，是全国分割确认科技成果权属的率先实践。同时，成都率先成立技术转移集团，整合技术、市场、资金等资源，将科研机构、高校、企业三个“孤岛”串联成链推动科技成果转化。2015年，全市转化科技成果近1000项。

二、完善农村要素流动机制，提升城乡资源配置效率

制度梗阻是城乡二元结构的根本症结，成都通过统筹城乡综合配套改革试验区建设，实施以城乡制度统筹为核心的五个统筹，建立起城乡间“地、钱、人”等资源自由流动的制度基础，加快补齐农村发展短板。

（一）推进农村产权制度改革

围绕解决“地该怎么用”，成都加快农村产权改革，建立了农村各类产权确权颁证、保护、流转的全方位制度平台和体系。第一，建立现代农村产权制度。对农村集体土地所有权，农民土地承包经营权、农村养殖水面经营权等农村各类产权开展全面、系统的确权颁证。组建农村产权维护法律援助中心和成都农村产权仲裁院，健全市、县、乡三级农村产权纠纷调解体系，构建起农村产权权益维护的制度保障。成都农村产权制度改革荣获第七届“中国地方政府创新奖”优胜奖。第二，搭建农村产权交易平台。在全国率先挂牌成立了成都农村产权交易所，建立了市县乡三级农村产权流转交易服务体系，培养发展农村产权经纪人200余名。截至2015年底，成都农交所累计完成交易501.3亿元，居全国同类交易所首位。

（二）推进农村金融体制改革

围绕解决“钱从哪儿来”，从加大涉农财政投入和加强农村金融服务改革两方面同时着手，解决农村产业发展资金需求。第一，建立覆盖城乡的公共财政制度。率先将农村基本公共服务和社会管理经费纳入财政预算，每年新增的公共事业和公共设施建设政府性投资主要用于农村建设，直至城乡基本公共服务达到均等化。2010—2015年，全市财政投入“三农”超过1785亿元。第二，建立耕地保护经济补偿机制。市县两级政府统筹使用耕地占用税、新增建设用地土地有偿使用费、一定比例的土地出让收入以及市县两级财政资金，设立耕地保护基金，对拥有土地承包经营权并承担耕地保护责任的农户进行补贴，打破城市建设用地出让收益主要用于城市建设的传统思路，构建起政府与农民共同保护耕地的有效机制。第三，推进农村金融服务改革创新。推进农村土地经营权、农业生产设施抵押融资，明确了农村产权抵押担保和贷款损失的认定、抵押资产的收购、评估和处置等具体工作流程，完善农村产权抵押融资风险防范机制。目前，全市累计实现农村产权抵押融资2976笔、金额122亿元。

三、完善教育医疗管理机制，提升公共服务资源配置效率

成都公共服务资源总量上较为充足，但人均占有率水平不高，地域分布不均，我们着重从创新管理服务机制着手，加快补齐公共服务短板。

（一）促进优质教育资源合理流动

在完成基层学校标准化提升工程改善硬件的同时，成都全面推行义务教育教师“县管校用”和民校“托管”，促进优质资源合理流动，努力缩小师资、管理水平等“软件”差距。第一，全面推进教师“县管校用”改革。教师的编制、晋升、工资待遇等事项由县级教育部门统一管理，学校负责教师使用、考核等事项，教师和校长在同一学校任教达到一定年限将交流任职，业务培训、职称评定等优先向农村教师倾斜。教师实现“无校籍管理”，缩小了校际、地区间待遇差异，推动了优秀教师向基层流动。第二，全面推进名校“托管”。为提升农村学校办学水平和教育质量，成都大力推进“名校进县城、托管到乡镇”。优质学校向被领办、接受委托管理的学校派驻执行校长和骨干教师，其数量不低于对方学校教职工总数5%。以干部教师流动为核心，“输血”与“造血”结合，从根本上推动了教育均衡化发展。

（二）提高医疗资源利用效率

針对看病贵看病难等问题，成都正按照国家部署，深化医药卫生体制改革，推进全科医生执业方式改革和“医联体”试点，提高基层医疗机构服务水平，落实分级诊疗，提高医疗资源利用效率。第一，开展全科医生执业方式改革。2012年以来，成都作为国家全科医生执业方式和服务模式改革试点城市，积极鼓励组建由全科医生和社区护士、公共卫生医生或乡村医生等参与的全科医生团队，建立了“三平台两制度”，即政府为全科医生提供基础平台、专家技术支撑平台、规范化培养平台，实施第三方考核公示和与签约服务人数挂钩的薪酬激励制度，促进全科医生健康可持续发展，截至2015年，全市建立全科医生团队2440个，累计签约175.6万户家庭，签约率37.2%。第二，推进“医联体”试点。成都以“人通、财通、医通”为目标，初步形成了大医院托管小医院、大医院直接举办社区卫生服务中心等紧密型医疗合作模式，以及小医院签约大医院、大医院牵头发展网络医院等松散型医疗合作模式。医联体建立了成员单位间分级诊疗制度和双向转诊绿色通道以及患者会诊转诊档案，内开展远程心电判读、远程会诊、在线咨询等远程诊疗项目，实现检查检验结果互认，初步建立了 “基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动”的医疗服务模式。目前，全市19个区（市）县开展医联体建设，组建医联体4个，覆盖近百家医院和社区卫生服务机构，实现了分级诊疗、基层首诊负责制全覆盖。

注：

① “12345”的改革思路即一个目标（加快建设国家创新型城市、打造具有国际影响力的区域创新创业中心）、两个通道（打通政产学研用协同创新和军民深度融合创新通道）、三大抓手（“创业天府”行动计划、成都国家自主创新示范区、成都科学城）、四大战略（知识产权、人才发展、金融支撑、开放合作）、五大保障（组织、政策、法治、服务、舆论）。