紧扣发展要求深化改革

范恒山

全面深化改革是“四个全面”战略布局中具有先导性的环节。习近平同志指出：“面对未来，要破解发展面临的各种难题，化解来自各方面的风险和挑战，更好发挥中国特色社会主义制度优势，推动经济社会持续健康发展，除了深化改革开放，别无他途。”党的十八大以来，全面深化改革紧扣发展用功，着力解决制约发展的体制机制问题，成为发展的有效保障和强大动力。进一步增强中国特色社会主义的生机活力、使党和国家事业发展持续获得强大动力，需要紧扣发展要求找准全面深化改革的重点，不断提高改革的精准性。

发展问题从根本上说也是改革问题

发展的基础是体制，体制不顺发展就会出问题。因此，发展问题从根本上说也是改革问题。当前我国经济社会发展中存在的主要矛盾与问题，追根溯源，大都与体制机制不顺有关，需要通过全面深化改革来解决。

比如，重复建设、产能过剩的主要体制根源是行政分割和市场封锁，即在自家的一亩三分地上做文章，搞“大而全”“小而全”，在整体上就形成了重复建设、产能过剩。粗放发展、低水平建设的主要体制根源是不合理的财政管理体制、固定资产投资体制和不科学的干部任用与政绩考核体制。新中国成立初期由于财力拮据，因而形成了节约、应急、量入为出的财政预算和投资管理体制。但在实际操作中，这种体制演变成几乎对所有申报项目都要“砍一刀”的管理方式并延续至今，使一些本应高标准建设的工程项目由于资金短缺不得不降格以求。这种状况与长期存在的过重看待经济增长速度的干部政绩考核体系、主要领导干部岗位转换过频等相联系，造成了铺摊子、低水平建设、粗放发展以及搞“政绩工程”“形象工程”等一系列问题。城乡差距、区域失衡的主要体制根源在于城乡二元管理体制和无视各地区地理环境、资源禀赋、发展基础差异的经济调节体系。资源浪费、环境损害的主要体制根源，除了资源消耗、环境损害、生态效益等指标一直没被纳入经济社会综合评价体系、沒有作为干部政绩考核体系的重要内容，还在于不合理的资源价格体制和不健全的环境治理体制。

因此，要解决这些发展中的问题，必须下大力气解决体制问题。党的十八大以来，全面深化改革蹄疾步稳，财税体制、户籍制度、农村土地制度、考试招生制度等多年想改而未改的“硬骨头”逐一破题，司法体制、公车制度、央企负责人薪酬制度等涉及深层次利益调整的改革有力推进。同时要看到，改革进入深水区，当前存在的问题中许多是老问题，有些问题我们也曾运用行政手段或简单的经济手段加以解决并取得了一定成效，但后来反复发作、久治不愈，根本原因在于没能改革深层的体制机制。因此，要高度重视体制建设，立足于改革完善体制机制来解决发展问题。我国正在推进供给侧结构性改革，实施“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”五大任务，这实质上是一次深刻、系统的体制创新。在实际工作中，我们既要“去”更要改，用改革的办法“去”，这样才能达到关闸断水、釜底抽薪的效果。

围绕新的发展目标深化关键领域的改革

改革紧扣发展用功，是改革开放以来我们形成的重要经验，也是推进改革必须坚持的基本原则。当前，要围绕建立健全引领经济发展新常态的体制机制、实现总体目标和阶段性发展目标，着力推进三个关键领域的改革。

推进引领经济发展新常态的基础性体制改革。基础不正，其余皆偏。相对于原有经济发展状态而言，经济发展新常态有着革命性的变化。适应、引领新常态，必须着力推进一些基础性体制改革，统筹把握政府与市场、中央与地方、近期与长远、经济与政治等重大关系，在框架思路设计上应有利于充分调动各方的积极性和创造性，有利于激发区域和市场的潜力，有利于应对各种复杂风险考验，有利于维护社会规则和市场秩序。具体而言，要深化四个方面的改革：一是通过完善现代企业制度、实施负面清单管理、健全法律法规等，理顺政府与市场、政府与企业等的关系，推动形成自主、能动、自律的微观主体。二是放开与规范双管齐下，推动形成统一开放、竞争有序的市场体系。通过制度建设和强力监督，全面消除各种形式的市场壁垒；建立健全市场规则、维护市场秩序，促使各类市场主体依法依规经营。三是着眼于增强规范性和有效性，加快建立灵敏、科学的政府管理与调控体系。区分领域、环境、阶段等，依法科学界定各级政府职责，并确立正常状态下政府不直接干预企业运营和市场调节的原则；探索建立主要通过发展战略和规划等指导经济社会发展的宏观管理体制，建立统一部署和分类指导相结合的经济调节机制；转变工作重心，把政府的主要精力转到为社会排忧解难和对市场严格监管上来。四是按照公正和可持续的原则，建立普惠、适度的社会保障制度。在推进城乡最低生活保障制度统筹发展的基础上，逐步实现全体人民基本社会保障服务机会与水平均等化；不断提高社会保障统筹的层次，完善社会保障关系转移接续机制；建立健全合理兼顾各类人员的社会保障待遇确定和正常调整机制。这四个方面的体制理顺了，有利于引领新常态的体制框架就建立起来了，其他方面的改革也就有了基本遵循和方向上的指导。

推进化解突出发展问题的重点体制环节改革。当前，我国经济社会发展中存在不少问题，一些是长期积累的，一些是新形势新环境下产生的。改革为发展服务，就是要运用改革的办法有针对性、有重点地解决这些问题。一是深化干部人事制度改革。完善选拔任用机制，真正把政治强、专业精、善管理、敢担当、作风正的干部选拔到领导岗位和关键岗位上，有效解决主要领导干部岗位转换过频、任期过短的问题，促进长远谋划、持续发展和高水平建设；完善政绩考核评价体系和奖惩机制，促进主要领导干部和领导班子重视地区基础设施建设和经济社会协调发展。二是深化财政与投资体制改革。科学界定政府与市场的作用领域，依法划分中央与地方事权，建立事权与支出责任相匹配的制度；建立规范的地方政府举债融资体制，在防控风险的同时缓解政府公共支出的压力；改善投资管理，把政府投资集中到社会公益服务、公共基础设施建设、生态环境保护、维护国家安全等领域；推进政府投资性项目建设从量力而行转变为分步推进，提高投资效率和项目建设质量。三是深化公共服务体制改革。坚持普惠性、保基本、均等化、可持续，提高政府公共服务能力和人民群众共享水平；进一步打破城乡二元结构，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置、基本公共服务均等化；完善城镇化健康发展体制机制，促进新型城镇化和新农村建设协调推进；促进以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。四是深化资源管理和环境保护体制改革。健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，推进自然资源及其产品价格改革，使价格充分反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益；强化能源资源约束性指标管理，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，强化对生态环境危害行为的经济处罚和法律惩治。

推进有利于形成新发展方式的探索试验性体制改革。发展方式转变是“十三五”时期我国经济发展的主要特征。改革要为这种转变服务，运用适宜载体或平台，如自由贸易试验区、与国外境外合作的试验区、沿边重点开发开放试验区等，超前进行相关体制探索试验，为新的发展方式奠定体制基础。在方向上，探索试验可以集中在这样三个方面：一是符合国际通行规则的事项。对那些在许多国家特别是在發达国家和地区已普遍采用或得到认同而在我国还没有实施的管理体制、规则与制度，可以依据具体需要在相关领域先行先试。这不仅有利于探索提高管理水平和经济运行效率的路径，也有利于融入国际经济大循环，充分利用国际国内两个市场、两种资源。二是遵循发展规律的事项。对那些体现事物之间内在必然联系、有利于解决当前发展困难与问题的改革，要大胆开展创新试验。这有利于拓展经济发展空间、规避经济运行风险。三是体现前进方向的事项。对那些以先进生产力为基础、以先进技术工具等为支撑的管理体制与运行方式，要积极利用适宜平台开展试验。这有利于推进结构调整优化，引领发展不断迈上新台阶。试验是为了测试风险、寻找路径，形成可复制、可推广、可持续的经验，也是为了提供示范、形成带动，促进面上的工作顺利有序展开。

以发展成效为标准提高深化改革的精准性

改革是为了促进发展。在实践中，我们应以是否解决了发展中存在的问题、是否带来了实实在在的发展效益作为检验改革成效的标准，不断优化改革措施、完善改革方式，努力提高改革的精准性。

提高全面深化改革的针对性。改革必须有的放矢，要坚持目标导向和问题导向相统一。坚持目标导向不是抽象的，从总体上说，改革措施的推出要体现完善社会主义市场经济体制的要求，为解放和发展社会生产力、解放和增强社会活力破除体制机制弊端，紧扣建立健全引领经济发展新常态的基础性体制框架展开。坚持问题导向，要瞄准导致当前发展中突出矛盾的体制环节推出改革措施，铲除问题滋生的体制土壤。增强改革的针对性，制定改革措施时要深入调查研究、摸清情况，准确把握实际需求和工作重点，切不可闭门造车、仓促行事；推出的改革措施要尽可能具体明确，可操作、可衡量；加强对改革效果事中事后的及时评估，并根据评估情况进一步调整完善改革措施。

提高全面深化改革的契合度。改革不仅要考虑体制建设的要求，还要考虑与整体环境的协调。与整体环境的契合度，直接决定改革的成效。改革需要全面深化，但在一定时期，改革不可能面面俱到。要统筹把握发展阶段的特点、体制创新的逻辑顺序、当前发展的需要和社会承受能力，在此基础上确定改革的内容、掌控改革推进的力度。在具体操作中，应全面分析各项改革可能产生的风险及其可控度，区分改革的轻重缓急。根据需要和可能，决定是“现在改”还是“以后改”，是“彻底改”还是“部分改”，是“改体制”还是“抓管理”。

提高全面深化改革的精细化水平。使改革取得良好效果，前提在于科学决策，关键在于精细操作。应切实解决虎头蛇尾的问题，坚持方案制定与精细操作并重、动员部署与督促检查并进。一是分解任务。明确具体事项，能量化的要量化；明确工作要求，不留模糊游移的空间；明确实施期限，促进积极有为工作。二是加强督促。建立强有力的推进机制，及时核查工作进度，并协调解决推进中出现的困难和问题。三是科学评估。制定科学的指标体系，选取公正权威的组织机构，运用适当的方式，对改革措施的实施状况与效果进行准确评估，及时提出改进意见。四是强化责任。落实任务执行主体，明确奖惩规则，严格依照进展情况和实施效果界定业绩与责任。五是做好预案。加强事前和工作进程中的风险评估，切实做好应急对策和风险化解工作。

提高全面深化改革的技巧性。方式方法决定改革效率。应统筹把握发展规律、当前任务和基本国情，确立正确有效的改革方式，不断优化改革措施的实施路径。一是实行分类指导。原则上，中央应把改革重点集中到关系全局、涉及根本、风险较大的事项上来。其他一些改革，有的可以由中央提出方向和基本原则，由各地结合实际制定具体的改革方案；有的可以交由地方自主决定。二是注重因项施策。区分不同改革的性质特点、风险状况，科学选择改革方式。需要强调的是，改革方式的选择要紧密结合我国实际，不可盲目照搬国外模式。三是坚持增量优先。除非特殊情况，改革方案的设计与方式的选择应坚持少动存量、多动增量，运用增量改革不断“蚕食”存量乃至最终消化存量，实现体制转换。这样既可以推动改革顺利进行，又不会造成大的社会震动和系统性风险。四是有效利用工具。充分运用现代信息技术和智能手段，缜密设计改革方案，优选改革方式。五是主动优化环境。深入调查研究，使改革方案贴近人民需求；加强舆论宣传、政策解读，引导人们的心理预期，提高社会承受能力。与此同时，做好资金储备、法规建设等基础工作，积极应对突发风险与困难。