我国金融监管体系改革趋向探析

【摘要】观新世纪以来国际金融领域内的发展趋向，混业经营在西方诸国金融业内逐渐占据主流地位。在此类变化趋势的影响作用下，大多发达国家选择混业监管模式以防控潜在的金融风险，部分发展中国家在金融全球化之压力亦步亦趋，存有类似的改革倾向。国内学者就我国金融业在对外开放与国际接轨的过程中，适应国际金融业混业经营趋势已成理之必然这一观点，已达成共识。我国当据国内具体发展情形，同时借鉴相关发达国家金融监管变革之经验，逐步对金融监管模式做出相应调整，并构建和完善与之相配套的具体操作制度，以维系国内金融体系之安全稳定，促进金融业之开放繁荣。

【关键词】金融监管 金融风险 混业经营 制度演进

一、金融监管的基本理论概述

现代经济运行过程中，金融监管，换言之，政府对金融业的监督与管控，客观存在于事实上奉行市场经济的国家之中，其既包括国家专门机关对金融机构所实行的监督管制，也涵盖金融机构的自我监管，是对市场正常营运秩序的维护。

金融监管在全球范围内的广泛实践本质上是在系统的理论指导下进行的，在市场经济诞生之处的西方学者对金融监管理论做出了大量的研究。20世纪90年代以降，西方学界内最主流的是以下两类学说。

（一）货币监管论

持货币监管论的金融学者认为，政府机构对商业银行所施加的监管控制可以划分为：货币监管（monetary regulation）与谨慎监管（prudential regulation）。货币监管目的是控制货币与信贷的膨胀率，以更好地实现政府的宏观经济目标。谨慎监管则着重考虑到银行业本身的稳健与安全运行。然而自上世纪70年代以来，货币监管在大多数西方国家日渐式微，市场创新与汇率控制弱化使得货币监管更多地处于发挥负面效应的地位，许多国家开始采纳自由放任政策。但纵然货币监管论弊端种种，但彻底放弃货币监管，在目前各国金融监管实践中难以操作，尤其对于广大的发展中国家和经济转型国家而言，货币政策是政府对经济进行宏观调控所不可或缺的强力工具之一。

（二）审慎监管论

审慎监管论渊源自货币监管论中的谨慎监管论，被誉为对银行监管最有说服力的理论。谨慎监管包含两大目的：一是对作为银行服务对象之消费者的储户个人实行保护，以预防因银行倒闭给银行储户带来的利益损失风险；二是从宏观层面上对整个银行体系予以保护，防范重点落在金融危机传染性风险上。针对该两大目的，审慎监管论学者分别提出了排斥储蓄风险的谨慎性控制，以及防范银行体系风险的公共措施，如最后贷款（lending of last resort）与存款保险（deposit insurance）。概括而言，审慎监管论主要以宏观视角从政府订立监管政策的角度阐述了监管体系建立公共安全网络之利弊，在现实实践中存款保险制度的广泛运用即是该理论的具现。

二、全球视野下各国金融业监管体系变革分析

在全球各国金融监管改革的大势中，欧美金融监管改革的影响最为深远。借鉴西方诸国——下文以美英两国为例——在变革中的有关经验，对我国建立与完善混业监管模式具有前瞻性之意义。

（一）美国金融业监管体系变革新趋势概述

美国金融业监管模式又可被称为“双重多头金融监管体系”，其一，“双重”即美国联邦政府与州政府都对金融机构有一定的监管权力。其中，美国联邦储备系统（The Federal Reserve System）为美国最主要的金融监管机构，负责监督与管理在各个州注册的联邦储备会员银行，拥有类似中央银行的一般监管权限。然而，各个州亦设有属于州本身的金融监管部门，主要负责监督管理在其本州注册的非联邦储备会员银行，与此同时此类银行也需要接受联邦存款保险公司的监督。其二，“多头”则指美国存有多个具有金融监管职能的政府机构，最主要的如美国联邦储备体系（Federal Reserve System，简称FRS）、货币监理署（Office of the Comptroller of the Currency，简称OCC）、联邦存款保险公司（Federal Deposit Insurance Corporation，简称FDIC）、证券交易委员会（Securities and Exchange Commission，简称SEC）等，美联储具有制定货币政策和金融监管的双重职能，通过联邦储备银行对其会员银行的监督管理以履行金融监管职责。其他监管机构分别依专业偏向对各类金融机构进行交叉监管，例如联邦存款保险公司主要关注未加入联邦储备体系的投保银行的风险防控状况等。

自1999年《金融服务现代化法》的颁布，标志着美国金融监管体系开始向功能性监管转轨。为提升美国金融业的行业竞争力，美国金融制度设计者提出三点变革导向。其一，扩张联邦监管权力，金融监管由机构导向型向业务导向型转变，强化美联储的监管职责，美联储得以拥有综合、跨业、从整体上协调监管的权限，从而可对金融系统进行整体风险防控，最大限度避免系统性金融危机的发生。其二，由局部性风险防控向金融行业系统性风险防控转向。尽可能地预防潜在的金融风险跨市场、跨系统扩散。其三，由规范导向监管向目标导向监管的转型，以灵活的目标导向平衡维持金融市场稳定与促进金融创新二者之间的取舍。

（二）英国金融业监管体系变革新趋势概述

在20世纪80年代之前，英国政府根据本国金融行业发展情况，一直奉行分业监管模式，然而到20世纪90年代，英国逐步开展监管体制转向混业监管模式的改革，通过整合国内固有的金融监管机构，组成统一监管职能的金融服务管理局，以实现从单一分业监管向统一混业监管的转型。

至1998年，英国政府对金融行业的监管机制已展开了全方位的改革，建立了单一、综合、全面的金融监管机构——英国金融服务监管局（Financial Service Authority，简称FSA），从宏观层面调控金融行业发展，防控体系内潜在的金融风险。1999年，英国议会通过《金融市场与服务法案》，从法律意义上确立金融业混业监管模式在英国的建立。整体而言，英国金融业监管体系的变革，适应了其国内金融业的混业经营趋势，对金融业的创新与发展有促进作用，同时提升了监管效率，利于系统性金融风险的防控。

三、我国金融业监管体系沿革及问题探究

（一）我国金融业监管体系沿革概述

回溯我国金融业监管体制的历史，从新中国成立至改革开放期间，中国实际上实施的是“大一统”的中央集权式金融管理制度，中国人民银行成为大陆范围内唯一的一家银行，且中国人民银行事实上作为一类国家机构直接对财政部负责，其职能更多地偏向国库管理，故并没有一类中立单独的监管机构以监督银行行为。随着国家改革开放政策的落实，四大国有专业银行相继成立，自1983年开始，中国人民银行正式成为独立的央行，负责监管上述四大专业银行，而1984年至1993年间，我国集中统一监管体制下，央行拥有制定货币政策与实施金融监管两种智能。而随着改革开放的深化，我国逐步建立起多层次的资本市场，各类非银行金融机构纷纷涌现，政府监管亦步亦趋，上世纪90年代后，我国相继成立中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会和中国银行监督管理委员会。至此，以央行、证监会、银监会和保监会为主体的分业监管模式在我国正式建立起来。该模式在较长一段时期内对维系我国金融市场稳定，预防系统性金融风险发挥过有效的作用。

（二）我国现阶段金融业监管机制之问题审度

加入世界贸易组织后，我国金融市场日趋国际化，面对国际市场内诸多庞大金融机构的竞争，国内金融业亦正朝混业经营的道路渐行渐远，然而我国固有的分业监管机制对此的应对较为不足，在实际操作过程中存在一些弊端，较为典型的缺憾总结如下。

1.多个机构监管易导致机构间难以协调，监管低效化。分业经营模式下，多个机构按专业业务分头监管较为合理高效。但当金融市场内金融控股公司等混业经营金融机构不可避免地出现后，分业监管模式即暴露出多重监管的弊病。金融控股公司以其自身设置，既可经营银行信贷业务，亦有保险业务和证券业务，如此，证监会、银监会、保监会三大监管机构都有权对该公司进行监管，而该三机构依循不同的监管目标，且均为平级，故在具体的监管实践中，三大机构容易各执一词，相互监管协调难度大，管理效率低。

2.存有监管盲区。当前我国金融市场内部主要有两类金融控股公司，一类为纯粹意义上之金融控股公司，此类公司以非银行金融机构为主，然而同部分信贷、证券、金融服务公司存在所有或控股关系。此类金融控股公司模式下，总公司一般不直接经营金融业务，而由其所属子公司独立开展相关金融业务。如光大集团、香港融通集团等。另一类则是经营型金融控股公司，集团总公司一般为商业银行，亦同部分信贷、证券、保险、财务、金融服务公司存在所有或控股关系。此类公司的特点在于总公司开展银行业务，受控的子公司则从事各类非银行金融业务，这类公司典型代表为四大国有商业银行等。此类金融控股公司下属各机构交叉持股，法人结构复杂，所从事的各项金融业务亦互有交融。我国分业监管模式下，各监管机构各自为政，监管信息并非同步，容易为控股公司发现疏漏以规避法律，故对于金融控股公司式的金融机构的监管较为困难，监管过程中易出现监管盲区。

四、我国金融监管制度完善之策略建议

对制度的变更并非朝夕可一蹴而就之业，而应当循序而进，以混业监管模式为制度的长远改良目标，在中短期内的最优策略为以本国金融业发展的实际情况为鉴，在维系金融体系稳定，防控金融危机与促进金融创新之间寻求平衡，对此，针对现行金融监管体系之不足，为我国现行金融监管体系变革完善提出如下建议：

（一）以一部基本金融监管法律对各监管机构进行协调

我国自改革开放以降，金融监管制度经历了一个逐步走向完备的过程。然而，就整体而言，相较于我国金融市场动辄瞬息万变的实践，其时滞性过于明显，且以行政法规、部委规章的形式对金融市场进行规制，权威性较为不足。故有必要逐步对我国金融监管法律制度体系进行完善。具体而言可在法律层面整合与完善金融监管体系，对我国目前零散制定的《银行法》、《证券法》、《保险法》等金融法律中规定的金融监管条文予以整合，以一部作为金融监管基本法的《金融系统监管法》统领全局，着重强调对跨行业、系统性风险的防控原则，确立各金融监管机构对同一市场行为监管存在重叠时的协调原则，同时明确证监会、银监会、保监会等金融系统内部监管机构的信息共享、行为联动机制，保证在存在系统性风险隐患时各监管机构得以以协调一致的行为避免损失的发生或进一步扩大。

（二）完善联席会议制度，加强监管机构之间的协调

当前的银监会、证监会、保监会三方以监管联席会议之机制对监管进行协调，其虽可一定程度上避免先前的监管空缺或是重复监管之情状。然而，三方联席会议并不能解决银监会、证监会、保监会三部门之间在出现当金融危机时的部门损益责任分配，仅仅提供了协商、对话的平台。银监会、证监会、保监会三方法律地位平等，当其各自部门利益冲突之时，联席会议的决议往往不能真正从规避风险、保护金融消费者权益的角度出发，而是三方监管机构相互协商、妥协的结果。故有必要明确一个上级权威机构进行超然于单一部门利益上的统一监管，目前而言，过渡的做法是引入级别更高的中国人民银行派员列席联席会议进行整体控制，同时，联席会议纪要有必要向央行报备。但前瞻而言，随着金融行业混业经营的进一步发展，跨行业金融衍生品的不断出现，“一行”下设立的“三会”有着统一化、合并化的趋势。

（三）规范金融行业协会自律监管

对孕育于市场内部的金融风险的防控，居于外部的政府监管往往难以在第一时间触及。与之相对应的金融行业协会自律监管，其专业性相对较强，故往往得以在金融创新之势头已起、金融风险方兴未艾之际，及时在市场内部进行防控，避免损失的出现或进一步扩大。但针对我国金融行业协会依行业、依区域而相互隔离的现状，有必要一方面确立全国性的金融行业自律组织体系，将各个金融行业协会纳入，依各个地区分层次建立体系，同时，完善内部信息沟通交流机制，依托互联网信息技术建立信息联动网，力求能够达到“牵一发而动全身”的效果。另一方面，加强对各个分散金融行业协会的内部治理与控制，在行业协会内部逐步建立起形象体系、评估体系、管理体系、标准体系等体系化运作方法，同时建立对部分内部成员的惩罚机制，包括强制退出行业、交易禁止等措施，强化内部约束。从而以内部规范联动外部，营造高效有序的互联网金融行业生态圈和消费者保护环境。

参考文献

[1]雷永健，张含鹏.《对当前金融监管体系的几点思考——兼谈金融混业经营发展趋势》.载《西南金融》2001年第7期.

[2]刘隆亨.《银行金融法学》.北京大学出版社2007年版.

[3]刘毅，杨德勇.《金融业风险与监管》.中国金融出版社2006年版.

[4]廖凡，张怡.《英国金融监管体系改革的最新发展及其启示》.载《金融监管研究》2012年第2期.

[5]陈柳钦.《金融危机背景下美国金融监管构架改革剖析》.载《湖北经济学院学报》2009年第5期.

作者简介：江川（1994-），男，汉族，江西东乡人，硕士研究生，华东政法大学经济法律研究院研究人员，经济法方向，经济法律研究院。