关于加强我国地方政府债务管理的分析

【摘要】2008年金融危机以来，我国地方政府的债务规模越来越大。中央政府相继出台一些管理措施，但是债务规模仍没有得到很好的控制。本文通过分析地方政府债务管理的现状，指出地方政府债务管理中存在的问题。并对问题存在的原因进行分析，提出应通过合理分配中央与地方的支出责任、完善置换债的操作、加强预算管理等措施，进一步加强对地方政府债务的管理。

【关键词】地方政府 债务管理 加强措施

一、我国地方政府债务管理现状

（一）我国地方政府债务管理现状

2008年金融危机以来，我国地方政府的债务规模越来越大，其潜在的债务风险随之也逐渐增大。面对逐渐增大的债务规模，国家也相应的出台了一些政策以减轻地方政府的债务规模。2010年，国务院印发《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》。2012财政部印发了《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》，加强对地方政府举债融资行为的日常监管。另外，建立激励约束机制，中央财政通过奖补、减免等政策，督促和引导地方政府化解存量债务。

尽管这些措施对政府举债融资机制做出了一定的探索，但并未彻底解决地方政府长期积累的债务问题。到2013年6月底，省、市、县、乡四级政府性债务余额达17万亿。其中地方政府投融资平台公司政府负有直接偿还责任的债务40755.54亿元，政府负有担保责任的债务8832.51亿元，政府可能承担一定救助责任的债务20116.37亿元。

（二）我国地方政府债务管理现存的问题

1.政府融资平台难取消。我国当前的债务结构使得地方政府融资平台的存在具有必然性。我国地方政府的债务余额中存量债务的数额庞大，仅2014年年底以前的存量债务就有15.4万亿。而在15.4万亿的存量债务中有1万多亿的规模是经过全国人大批准的债务，而剩下的14多亿属于非规范债务。经过人大批准的债务按规定偿还方式可以纳入政府预算中，而目前大多数非规范债务或者政府或有债务还是通过融资平台进行偿还。

2.置换债券发行不规范，债务数据透明度低。发行置换债是减轻地方政府债务负担的又一措施。2015年置换债的发行在很大程度上减轻了地方政府的债务负担，但是在发行置换债上管理制度不够完善，在置换的过程中操作不规范，表现出强买强卖、非市场化定价等问题。省级政府发行债券时需向外界公布具体债务数据。但市、县政府的债务数据尚未对外公布。而公开的债务信息大多只有新增债务、置换债务、余额限额等总量数据，缺少债务资金支出的具体项目、偿债计划、限额确定机制等详细内容。

3.部分地方和行业债务负担较重。虽然我国债务风险总体可控，但是部分地方和行业的债务负担不容忽视。从地区情况来看，全国100多个市本级、400多个县级的债务率超过100%，尤其是一些贫困地区的市县政府未来偿还债务的压力很大。从行业状况来看，全国政府还贷高速公路和取消收费政府还贷二级公路债务余额数额庞大，债务偿还压力较大。

二、我国地方政府债务管理问题的原因分析

（一）财税体制不健全

1994年分税制改革后，中央与地方政府间形成了一种财权向上集中、事权向下分解的体制。在这种情况下，地方政府的税收收入大大下降，越来越依赖上级政府的转移支付，在转移支付不足以承担财政支出时，地方政府就会增加债务。一方面，由于中央和地方政府的支出责任划分不明确，在支出方面，地方政府在一些具体项目上的支出责任越来越强化，这促使地方政府通过增加负债来承担。另一方面，中央与地方政府的财权分配上存在不均衡，地方税收收入的主要来源是营业税，随着营改增的不断深化改革，地方政府的财政收入大大下降，地方政府只能举债承担支出责任。

（二）依靠融资平台融资

长时间以来地方政府通过各种形式进行融资。据相关数据显示，政府债务的举借主体主要是融资平台，政府举债对其依赖性强。融资平台存在高负债率及缺乏还款来源的偿付风险、投资项目效益不高及偿债主体不明确形成的项目风险等，这些风险的存在加剧了政府债务的风险程度。并且融资平台中的一些政府债务都是非规范债务，缺乏有效地监管。

（三）缺乏有效的债务风险预警机制

目前我国许多地方政府还没有建立起有效的债务风险预警机制，如果出现了潜在的债务风险的征兆，不能立即预警，就有可能爆发债务危机，影响经济的发展和社会的稳定。尽管有些地方政府建立了早期预警机制，但由于预警指标选择不够科学和规范，导致预警机制的设置过于复杂。这使得执行时很难达到有效的预警效果。

三、进一步加强我国地方政府债务管理的建议

（一）促进中央与地方政府财权和支出责任相匹配

第一，按照公共财政的基本要求，重新界定各级政府支出责任和范围，以各级政府的职能目标为标准划分事权。首先，根据收益性原则确定各项财政支出的受益对象和受益范围，进而确定各级政府的支出责任。

第二，按照“定一级事权、定一级财权、增加中央政府事权、增加地方政府财权”的总体原则，匹配中央和地方财权和支出责任。财政体制改革要以合理划分中央政府和地方政府的支出责任为出发点，适当将支出责任上移中央政府，对其合理划分。同时要适度增加地方政府的财权，可以发展地方政府的主体税种及增大均衡性转移支付的资金规模。

（二）完善债务置换程序，增加债务数据透明度

对于债券置换中出现的问题，一要明确置换债券的政策范围，完善制度设计；二要通过科学方法及债务核销转化消化存量债务；三要省级政府建立完善债券申报、核准、风险评估制度。各级政府要定期向同级人大代表公开债务规模、结构及偿还情况，主动接受监督，增加债务数据的透明度，从而促进对政府债务风险的有效防范。

（三）拓宽地方政府举债融资的渠道，加强对或有债务的管理

在预算法允许的范围内扩宽融资渠道，以法律的形式允许地方政府通过银行贷款和PPP等方式筹集资金。但要对PPP方式所形成的或有债务、隐性债务加强管理。每年向人大反映或有债务、隐性债务的状况，将地方政府债务的情况公开，从而监督地方政府债务管理，防范和化解地方债务风险。

（四）建立地方政府性债务风险预警机制

债务风险预警机制应该包括债务的形成、使用和清偿等环节。在举借债务时，根据地方政府的财政收入、偿债能力等情况确定举债规模、方式及偿还期限等预警指标。形成债务后，根据各地区一般债务、专项债务等情况，测算债务率、偿债率等指标，评估各地区债务风险状况。同时，还要对债务偿还过程和违约债务处理及补救措施等进行预警，从而进行全程监控。

参考文献

[1]翟翊先.当前中国地方政府债务管理机制优化策略浅探[J].经济研究导刊，2015，（04）：281-282.

[2]曾康霖，吕劲松.加强地方政府性债务管理的审计思考[J].审计研究，2014，（01）：31-34.

作者简介：王乐英（1991-），女，山东临沂人，辽宁大学经济学院在读研究生。