关中—天水经济区统筹科技资源的地方立法理念设计

张磊+马治国

摘要：对于关中—天水经济区而言，统筹科技资源意义重大，关乎到经济区能否持久高效发展。目前经济区内科技资源的统筹工作存在着诸多现实困境，通过地方立法规制的途径可以对其予以规范化治理。既有的地方立法在基本属性、具体形式和主要内容三大维度之上都存在不足之处。基于改善地方立法现状、解决立法现存问题的出发点，地方立法机关须从立法的区域协同性、“规范倾向”性以及可操作性三方面对关中—天水经济区统筹科技资源地方立法的基本理念进行科学设计。

关键词：区域协同；“关天经济区”；统筹科技资源；地方立法

中图分类号：D610文献标志码：A文章编号：1002-7408（2016）08-0075-05

2009年国务院批复的《关中—天水经济区发展规划》突破以往常规定位，把西北地区中心地带的陕甘两省部分城市规划在关中—天水经济区（以下简称为“关天经济区”）之中，给予其“具备强内生性潜力”的准确定位，即“统筹科技资源改革示范基地”。

在此政策背景之下，关天经济区经济发展的科学性和合理性程度有所提升，逐渐呈现一种可持续发展的态势。但与此同时，诸多先天存在的瓶颈和后天人为的问题也引起学术界和实务界的重视与深思。其中，“关天经济区”在统筹科技资源过程中面临的困境最为突出。与此相关的既有学理探讨更多是以政策学、经济学等理论进路予以展开。笔者试图在法学学科视野之下从立法学的角度审视“关天经济区”统筹科技资源所面临的现实困境，分析与科技资源统筹相关的地方立法现状及其问题，探究其地方立法层面的基本理念设计路径。

一、“关天经济区”统筹科技资源面临的现实困境

科学、合理利用科技资源对于一个区域的创新型发展尤为关键，关天经济区也不例外。在经济区覆盖的行政区域范围内，大量的科技资源有待合理开发与科学利用，如何将这种得天独厚的资源优势转化为支撑经济可持续性发展的现实力量，将是长期以来值得我们关注的重大理论与实践论题。对此，《关中—天水经济区发展规划》开宗明义作出了政策性回应，将“关天经济区”建设成为统筹科技资源改革示范基地，明确指出“推进科技创新体制改革，加快产学研一体化，统筹军民科技互动发展，促进科教优势向经济优势转化，为建设创新型国家探索新路径”。[1]

科技资源必须在“被统筹”中达到科学、合理利用的效果，这种对待科技资源的态度本身也是科学、合理的。近年来“关天经济区”科技资源综合利用的趋势愈发凸显，“统筹利用”的基本理念正在逐步地渗透到越来越多的具体举措之中。但不可忽视的是“关天经济区”在科技资源统筹的过程中仍面临诸多现实困境。走出困境、治理问题的路径选择，从不同的维度考量可以得出各有侧重的结论，譬如政策指引、行规制约及道德说教等。与前述方式相比，将统筹科技资源相关问题的治理纳入到治理体系和治理能力现代化、法治化的轨道上予以解决，构建具有强针对性、规范性以及可操作性的地方立法体系，更加契合十八届三中、四中、五中全会以来的“全面推进依法治国，建设社会主义法治国家，推动国家治理体系和治理能力现代化”的治国精神，从而确保经济区统筹科技资源的规范内蕴和强制特性。具体来说，“关天经济区”统筹科技资源存在以下现实困境。

（一）统筹科技资源的主体层面

从法学角度，统筹科技资源是指具有相关职权的行政主体运用行政职权做出的具有法律意义的行为。[2]换言之，统筹科技资源是一种行政行为。行为实施主体是行政机关相关部门。然权力运行之处，必见腐败滋生。因此，在统筹科技资源的过程中，政府有关部门借用手中权力寻租的情形时有发生。之所以会产生这种畸形现象，有学者认为其主要原因在于资源配置权力过于集中、高额预期租金、评价机制不健全和监督体系不完善等四方面。[3]

“关天经济区”的科技资源统筹与配置也无法绕开类似寻租现象。基于对这种寻租行为给科技资源的统筹造成不利后果及其成因的考量，寻求和论证治理路径势在必行。然而，政策制定者治于其自身，这其中固然暗含着更严重寻租的可能性，仅仅从政策指引层面回应对此现象的治理不足以动摇根本症结。所以，规制此类寻租行为的路径取向应从立法层面进入，具体到“关天经济区”统筹科技资源语境下，地方立法体系的构建及其完善是最佳选择。

（二）统筹科技资源的客体层面

1.区域内科技资源分布不均。在“关天经济区”所辖行政区域内，各城市之间的综合实力对比较为悬殊，科技资源的分布更是如此。从统筹科技资源的意义上说，这种分布不均所造成的现实困境对于该区域内的核心城市——西安市及其周边县市的发展都是极为不利的。面对科技资源分布不均的现实困境，如何将“统筹”之义贯穿于“关天经济区”的科技资源科学、合理利用之中？目前看来，理论界和实务界的观点基本一致，即以政策指引的方式巩固西安市开发、利用科技资源的核心城市角色，同时兼顾经济区内其他县市科技资源的整合任务。这种观点可取之处，在于其指明了西安市及其周边县市在统筹科技资源的过程中所扮演的不同角色从而决定了各自的作用力和影响力不尽相同。但在科技资源分布不均的现实情势之下，我们不仅要认知城市的各异定位，更应考量此情势产生优势互补的可行性和必要性，即西安市及其周边县市科技资源优势之间具有的互补性。因此，面对经济区内科技资源在核心城市与周边县市之间分布不均的现实困境，我们应积极实现两者之间的优势互补，以达成科技资源的统筹效果。这种理念及其具体实现方式不仅要体现在地方政策之中，更应通过地方立法的形式予以巩固、丰富及强化。

2.军民科技资源的融合度较低。与国内其他经济区不同，“关天经济区”内聚集了大量的军工企业。这些军工企业拥有丰富的科技资源，主要分为两大类型，即与国防军事工业关联紧密的科技资源和军民两用的可共享型科技资源。前者具有涉密属性，受到国家政策法规的保护和专门技术的控制；后者本身具有可共享性，应纳入科技资源统筹范围之内。

但就目前情况来看，“关天经济区”内军民科技资源的融合度较低，双方科技互动活力不足，并未达到资源“统筹之用”的状态。究其原因主要有以下两点：首先，军工企业自身具有比较特殊的企业属性，决定了其与当地民营企业在科技资源共享问题上态度不一，甚至脱节。一方面，国防军事工业作为壮大国家军事力量的重要支撑，在管理层面上通常直接隶属中央，其科技资源易于被裹挟起来；另一方面，在保有与军工企业之间共享科技资源可能性的前提下，当地民营企业持保守态度，认为其与军工企业的合作存有风险。其次，军民科技互动缺乏具体的规范机制。目前经济区军民之间的科技互动方式“百家齐鸣、百花齐放”，与此同时缺乏统一的行为规则和程序，这就决定了这些科技资源的共享存在时空局限性，难以上升至军民科技资源“统筹”的高度。

因此，根据“关天经济区”内军民科技资源统筹现状，一方面，可通过地方立法形式，鼓励军民之间平等、协同地共享科技资源；另一方面，可制定相应的具体法律规则，规范军民科技资源统筹进程。

（三）统筹科技资源内容层面

产学研一体化是统筹科技资源的重要内容之一，其精神内核是统筹企业、高校以及科研院所三者的科技资源，最大、最优地发挥它们的效用。“关天经济区”具备良好的产学研一体化基础性条件，它是西部工业基础较好、科技资源十分丰富的地区之一。关中拥有80多所高等院校、100多个国家和省级重点科研院所、100多万科技人才，有西安高新区、杨凌示范区等4个国家级开发区和一批产业基地、大学科技园区，科教综合实力位居全国前列。[4]其中西安是中国城市科技实力居第三位的城市，为首批20个国家创新型试点城市（区）之一。[5]

虽然“关天经济区”具备了产学研方面的上述优势，但是将三者有机结合为一体，同时统筹其中的科技资源，则通常会出现权利归属不明确、科研腐败、责任相互推诿等问题。比如，在科研成果的知识产权归属问题上，界定所有权尤其是知识产权归属与利益归属问题成为产学研合作创新的初始问题，[6]企业、高校以及科研院所三方对共同参与完成的科研成果的知识产权归属时常存在争议；在科研腐败责任问题上，因科技资源由产学研三方共享，导致“学研”两方时常将存有瑕疵的科技成果责任转嫁于第三方——企业。因此，产学研一体化运行过程中出现的诸多问题需要借助地方立法途径予以解决。

二、关天经济区统筹科技资源相关地方立法现状及存在问题

（一）地方立法现状

“关天经济区”辐射范围涵盖了陕西省西安、铜川、宝鸡、咸阳、渭南、杨凌、商洛（部分区县）以及甘肃省天水所辖行政区域，直接辐射区域包括陕南的汉中、安康，陕北的延安、榆林，及甘肃省的平凉、庆阳和陇南地区。由此，承担经济区统筹科技资源相关立法任务的主要是陕西和甘肃两省，现行的法规主要是《西安市科技进步条例》（2009年）、《陕西省科技进步条例》（2012年）以及《甘肃省科技进步条例》（2013年）。三部科技法规均不同程度地涉及了统筹科技资源的基本立场和具体内容。

《陕西省科技进步条例》是三部科技法规之中关涉统筹科技资源内容最为全面的，主要从统筹主体的明确、法律地位的确定、统筹方式的规范等三个方面对统筹科技资源做出相关规定。相比于《陕西省科技进步条例》，《甘肃省科技进步条例》和《西安市科技进步条例》在科技资源统筹方面的规定甚少，尤其是较早开启科技法规制定的甘肃省，尽管在1994年就已经制定了该省的科技进步条例，但在2012年修订的最新条例之中，仅有第9条针对科技资源的统筹做出了原则性规定。同样的，西安市作为西北地区科技发展较快的城市，科技法规建设日臻成熟，科技资源统筹逐渐得到地方立法者的重视，但相关规定仍较少且偏原则性。具体内容如下：归纳角度相关法律条文表述统筹主体的明确第4条省人民政府制定本省科学技术发展规划和政策，确定重大科学技术项目，建立科学技术进步工作协调机制，整合科学技术资源，推进科技体制改革，完善科学技术进步考核，构建区域创新体系，保障科学技术进步事业发展。第30条省人民政府应当统筹规划，合理调整科学技术研究开发机构布局，优化科技资源配置，建立健全科学技术研究开发体系，增强科研院所创新能力，提升科技研发和服务水平。第26条县级以上人民政府应当整合农业科技资源，推进农业科研机构改革，培育现代农业产业技术创新联盟，建设农业科技资源共享平台。第31条企业事业单位、境内外组织和个人依法可以设立或者联合设立科学技术研究开发机构。从事基础研究、前沿技术研究、社会公益性技术研究的科学技术研究开发机构，可以利用财政性资金设立。利用财政性资金设立的科学技术研究开发机构，应当优化配置，整合重复设置的科学技术研究开发机构。法律地位的确定第12条省和相关设区的市人民政府根据国家和本省科学技术发展规划，建设关中统筹科技资源改革示范基地，促进创新要素优化配置，推动经济技术交流与合作，建设具有核心竞争力的创新型区域。具体统筹方式的规范第14条省人民政府设立产业投资基金，整合科研院所、大中型企业的科技资源，优化工业技术研究院的运行机制，主管部门应当加强对工业技术研究院绩效评价和跟踪管理，加快科学技术成果就地转移转化。第33条省人民政府应当以高新技术产业开发（示范）区、经济技术开发区、高技术产业基地、高等学校、科研院所等为依托，统筹重点实验室、工程实验室、工程技术研究中心、企业技术中心等科技资源，建设重大项目、重大产品的研发试验基地，增强基础研究、前沿技术研究、关键技术研究与产品开发能力。第34条财政性资金设立的科学技术研究开发机构围绕国家目标和社会公共利益开展科学技术研究开发，承担科学技术计划项目，建立科学技术资源共享机制，促进科学技术资源有效利用。第49条省科学技术行政部门制定《陕西省科技资源开放共享目录》，并每两年更新一次。列入目录的科学技术资源，应当向社会提供开放共享服务。鼓励利用自有资金形成的科学技术资源向社会开放。（依据《陕西省科技进步条例》关于“统筹科技资源”的规定梳理）法规名称相关法律条文表述《甘肃省科技进步条例》第9条省政府应当统筹科技资源，促进科技资源优化配置、开放共享和高效利用，规范技术与服务标准，促进自主创新基础条件的现代化。《西安市科技进步条例》第4条本市坚持科教兴市战略，推进科技创新体制改革，加快产学研一体化，统筹科技资源，促进科教优势向经济优势转化。第26条市和区县人民政府应当加强科学技术进步工作的领导，建立科学技术协调机制，统筹协调科技资源整合、科技产业发展、财政资金投入、重点项目设立等重大问题。第28条政府应当建立科学技术资源共享机制，引导科学技术研究开发机构、高等院校和企业工程技术中心面向社会提供公益性服务或有偿服务，促进科学技术资源的有效利用。建立和完善科学技术信息网络，加快信息资源平台建设，实现科学技术信息的社会共享。科学技术资源的管理单位应当按照国家有关规定，公布科学技术资源的共享和使用情况。

（二）地方立法中存在的问题

“关天经济区”统筹科技资源的相关地方立法基本情势大致如上所述。纵观如此情势，经济区内“科技法规群”已然通过地方立法的规范化形式昭示了“关天经济区”“统筹科技资源改革示范基地”之法律地位，同时确定了科技资源统筹的规范性途径，诸如通过设立产业投资基金、依托产学研、建立科学技术资源共享机制等方式统筹与整合区域内的科技资源。但在实施过程中，“关天经济区”协作立法却遇到一些困境。有些困境是属于立法体制上的缺陷，有的属于立法实践中的不足，有的则属于立法理论上的争议。[7]因此在一定程度上契合地方立法的应然价值追求的同时，针对经济区内统筹科技资源这一论题，既有的立法情势在基本属性、具体形式和主要内容三大维度上都存在着亟需改善之处。

1.立法的政策引导性大于其规则约束性。从立法的基本属性维度看，在现有的三部地方性科技法规中，关涉统筹科技资源的相关规定政策色彩依然浓重，缺乏法律规则固有的规范意义，这从上述谈及的《陕西省科技进步条例》第4条和《甘肃省科技进步条例》第9条中可以看出。同时，具体规定背后的立法理念体现为政策倾向，而非规则倾向。对于地方性科技政策而言，既有的地方立法目的就是将与统筹科技资源相关的科技政策上升至法律法规层面，赋予其规范性与强制力。各类科技创新促进条例、知识产权保护法、科技进步法等法律条文，在宏观上对科技活动加以约束和激励，成为科技政策执行力的基本要求。[8]但是，实践是既有的政策指令和宣传口号进入法律机制之后，仅完成表现形式上从政策到法律的转变，并没有实质内容上的转变。这种形式的转变尽管可以在法律层面上昭示统筹科技资源的重要性，但不能运用法律本有的功能规范科技资源的统筹进程。科技资源共享立法应当改变这一现状，要因权力保障进行立法，而不是仅出于管理的需要而立法，更不是将政策简单地换上法的名称。如果政策证明有效并受到多方欢迎的话，也要按照立法的思路，将政策性语言转换为法言法语。[9]

2.立法的“碎片化”情势严重，缺乏体系化设计。当我们把法律体系作为一种事实时，它就不是形式的，而是实质的，关系到它如何产生、如何解释、如何发挥作用，以及如何在与生活世界互动中完善自身。[10]从立法的形式维度看，“关天经济区”现有的地方立法并不完全是在“经济区”的层面上展开，与经济区统筹科技资源相关的法律规定处在“游走”于三部地方性科技法规之间的状态，往往只是一种“被抽离”式的法条机械运用，缺乏法律体系化建设的进路认知与设计。这种地方立法过于分散的状态是缺乏体系化立法的主要表现，增加了经济区统筹科技资源的法律适用成本，弱化了应有的法律实效，尤其是经济区内跨省级行政区域的科技资源统筹，以零散的相关法律条文作为规范依据将会显得力不从心。

3.立法内容的概括性较强，缺乏可操作性。按照中国科技资源共享网对“科技资源”内涵的界定，科技资源主要包括大型科学仪器设备、自然科技资源、科学数据、野外观测站、科普资源、科学文献和科技成果转化等七大类。由于各类科技资源在“关天经济区”内的分布情况有所不同、现存问题各异，因此在统筹科技资源的相关地方立法进程中，立法者应当分别考察及论证各类科技资源的整合与统筹；同时，考量到各类科技资源在经济区内数量上的参差不齐以及地方政策的支持力度不尽相同，在具体立法论证的环节应有所侧重。但从现有地方立法内容维度看，概括、抽象的内容占一定比例，经济区内科技资源的整合与统筹面临着“无法可依且有法难依”的地方立法困境。

三、“关天经济区”统筹科技资源地方立法的基本理念

区域的可持续发展必须有相应的法律机制予以保障，有效的法律机制是以科学的立法作为其前提。在关系到“关天经济区”可持续发展的众多重点、难点问题中，科技资源的有效统筹也必然要有成熟而系统的法律支持。但在统筹科技资源过程中注入这种法律因素的先决条件是科学、理性的立法理念。笔者认为，这种立法理念首先应该定位为地方立法理念，因为相对于中央立法而言，地方立法更能有针对性地应对区域性问题。因此，基于改善地方立法现状、解决立法现存问题的出发点，以下对“关天经济区”统筹科技资源地方立法理念展开讨论。

（一）加强区域协同立法

目前，经济区内统筹科技资源相关立法过于分散的难题亟需解决。但在对区域立法问题上，大多数学者持消极态度，即我国的《立法法》中并没有明确规定区域立法主体、立法权、立法程序等具体事项，现行立法体系中不存在区域立法的合法地位，因此在区域法律诉求问题上，以中央立法取代区域立法即可。这种回避区域立法的消极态度是不可取的。弥补法的漏洞是完善法律体系的动力之一，对于区域立法的态度不应该是消极回避。

在这种背景下，我们应认识到“关天经济区”统筹科技资源的区域立法存在合法性缺失，而《立法法》对于区域立法相关法律空白的填补需要有计划、分步骤地进行论证，因此权宜之计是依托经济区内的各地方立法，加强区域协同立法，促使经济区内的“立法”（立法主体、立法权以及立法程序等）本身统筹起来，即区域立法以地方立法合作的模式而存在和运行，[11]从而确保统筹科技资源的法律支持在经济区内各行政区域之间保持一致，降低地方立法“碎片化”程度。

（二）回归地方立法的“规范倾向”

法律规则与政治政策的最大不同在于前者具有更强的规范性。法的规范性主要体现在法的制定与适用两个层面。同时，立法的规范性与否又决定了法律适用中法的规范力强弱。因此，“关天经济区”统筹科技资源的地方立法应该由原来的“政策倾向”回归“规范倾向”。三部既有的地方性法规只能称为“政策性法规”，而非“规范性法规”。这种政策性科技法规因缺乏可适用性，往往被人们束之高阁。真正的规范性法规应从相应的法律关系入手，明晰统筹科技资源主体的权责分配，界定统筹科技资源客体的内涵与外延，确定统筹科技资源行为的法律条件和后果。

（三）立法学视角和科技资源统筹理论“双向进入”立法进程

将科技资源的统筹纳入到地方立法内容之中，其主要目的是保障科技资源的统筹有规可循，但现行的地方性科技法规并没有发挥出应有的法律效果和社会效果。这是因为：首先，科技资源本身涵盖内容广泛、专业性较强，缺乏相关知识背景的立法者制定的法律法规，在被具备专业知识储备的科技工作人员学习、遵守及运用的过程中，法律实效并没有按照立法者初始设计的方式释放；其次，统筹科技资源应当包含两个层面，即各类科技资源之间的统筹和每一类科技资源在经济区内不同行政区域之间的统筹，但后者并没有细化到既有的地方性科技法规之中。因此，“关天经济区”统筹科技资源的地方立法不仅仅要从立法学视角进入，还要从科技资源统筹理论考量，从而提升该地方立法所涉内容的可操作性和针对性。具体言之，首先立法过程必须引入具有相关自然科学专业知识背景的专家参与其中；其次地方立法者应将科技资源类型化，根据每一类科技资源在经济区内的统筹情况，制定具体实施细则，从而增强地方立法的可接受性和可适用性。

结语

对于“关天经济区”统筹科技资源而言，建立相应的地方立法体系是将该经济区统筹科技资源纳入法治轨道的重要环节。尽管既有的地方性科技法规给予经济区科技资源统筹的法律作用力正逐渐增强，但亟待解决的问题也依然存在：立法在基本属性、具体形式和主要内容三大维度上都存在着亟需改善的不足之处，其中问题的焦点就是区域立法的合法性缺失，致使与统筹科技资源相关的地方立法本身难以“统筹”。因此，从目前来看，地方立法加强经济区内协同立法是切实可行的；从长远观之，中央立法若是赋予区域立法以合法地位，《关中—天水经济区统筹科技资源促进条例》的出台便指日可待。

参考文献：

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[2]李晓鸣，马治国.关中—天水经济区统筹科技资源立法研究[J]. 情报杂志，2012， （2）.

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[5]卢冠锋，陈芳，黄湛冰.科技资源改革示范基地建设[G]//李忠民. 2010关中—天水经济区蓝皮书（中国关中—天水经济区发展报告）.北京：社会科学文献出版社，2011∶47.

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[8]闫凌州，赵黎明.科技政策执行力再认识——内涵、特征与构成[J]. 科技进步与对策，2015，（14）.

[9]于兆波.科技资源共享立法与政府职责研究[M]. 北京：北京理工大学出版社，2008∶33.

[10]蒙晓燕.法治国转型下的法律体系化建设[J]. 北京社会科学，2015，（7）.

[11]陈光.我国区域立法协调机制研究[D]. 济南：山东大学，2011∶40.

【责任编辑：张亚茹】