新疆草原生态补偿实施中的问题及对策分析*

蒋小凤　张新华



新疆草原生态补偿实施中的问题及对策分析*

蒋小凤张新华

近些年在新疆，人、草、畜矛盾日益突出，加之新疆极为干旱的客观现实，风化、沙化的草原牧场呈现出连年递增的趋势。怎样保护好新疆原有的丰富草原牧场资源，如何对草原牧区为保护草原牧场环境而作出牺牲的各利益主体进行必要的回报及弥补，成为了新疆经济社会可持续协调发展过程中不容忽视的一个重要课题。本文在调研的基础上分析了新疆草原生态补偿实施的基本现状及存在的主要问题和困难，并提出了新疆完善草原生态补偿实施办法的对策建议。

新疆草原生态补偿问题对策

改革开放以来，我国经济社会快速发展，人民的物质生活水平得到了极大提高。但与此同时，我们赖以生存的自然环境也遭遇了前所未有的破坏，生态及自然环境问题成为了经济社会进一步向前发展的瓶颈因素。生态补偿办法的实施就是立足于对生态环境的保护，以经济手段为主要调节方式，对各生态补偿利益相关主体责任、权利和利益进行分配，明确各相关利益主体之间的关系、各自享有的权利以及应当承担相应义务的过程。

一、新疆草原及其生态补偿实施的基本现状

新疆作为国家的主要草原牧区之一，拥有辽阔的草原牧场资源。全疆可利用草场面积约达4800万平方公顷，约占新疆土地总面积的29%。但近些年来，人、草、畜矛盾日益突出，加之新疆极为干旱的客观现实，风化、沙化的草原牧场呈现出连年递增的趋势。据不完全统计，目前，新疆约占80%的草原牧场资源出现不同程度的退化，由此带来的生态环境恶化问题凸显。

国家及自治区相关部门高度重视草原生态问题，各项草原生态治理政策不断出台并落实。从2011年起，国家对新疆、内蒙古等8个主要草原牧区省区建立和实施了草原生态保护补助奖励机制。主要对生存环境非常恶劣、草场严重退化、不宜放牧的草原，实行禁牧封育，财政按照每亩每年6元的测算标准对牧民给予禁牧补助；对禁牧区域以外的可利用草原，在核定合理载畜量的基础上，财政按照每亩每年1.5元的测算标准对牧民实施草畜平衡奖励；对畜牧良种、牧草良种等给予牧民生产资料综合性补贴。来自自治区畜牧厅的调研资料数据表明，2011年至2013年，全区草原禁牧面积稳定在1.515亿亩，共发放禁牧补助资金27.12亿元；草畜平衡分三年达标，共核减转移放牧牲畜870.18万羊单位，发放草畜平衡奖励资金24.2325亿元；共完成直补和项目管理牧草良种补贴面积1472.3万亩，发放补贴资金1.734亿元；共发放牧民生产资料综合补贴资金4.126亿元。

从目前情况看，实施的退耕还草补偿、退牧还草补偿、退耕还林补偿、生态移民补偿等一系列生态补偿工程项目在新疆草原地区产生了较大的生态效应、经济效应与社会效应，取得了非常好的成效。

二、新疆草原生态补偿实施中的主要问题和困难

(一)草原生态补偿相关理论研究滞后，生态补偿机制不完善

在实地调研中，笔者发现全疆关于草原生态补偿中的一些具体问题没有统一、明确的标准或规范，各草原地区对生态补偿的基础理论研究比较薄弱，对于草原生态补偿主体、补偿对象、补偿方式、补偿标准、补偿金来源以及补偿渠道等问题至今没有明确的规范和界定。一些地方政府在操作过程中，由于没有根据可依，往往就当地情况制定一套操作方法，在小范围内实施，随意性、变动性较大。比如，我们在阿勒泰地区了解到，《全国主体功能区规划》将“阿尔泰山地森林草原生态功能区” 列入25个重点生态功能区之一，覆盖阿勒泰地区6县1市和兵团所属团场，属水源涵养型。20世纪80年代阿勒泰地区草原退化面积占可利用草原面积的9%，90年代增加到16%，至2010年占比约为56%，草地退化情况十分严峻。近年来，在国家生态项目资金和财政转移支付资金的引导和支持下，阿勒泰地区统筹经济发展和环境承载能力，有效控制资源开发的规模和进度，有针对性地开展了草原生态保护与修复工作，草原生态环境得到改善。但是国家和自治区现在实行的草原生态补偿实施办法的范围、标准和力度远远不能满足阿勒泰地区生态环境保护与恢复的实际需求。因此，笔者认为应当根据生态补偿原则，积极探讨并引进其他相关的草原生态补偿付费主体。

(二)草原生态补偿资金匮乏，致使部分补偿项目不可持续

1.草原生态补偿资金总体规模偏小

近年来，新疆在生态补偿以及环境保护方面都投入了大量的人力和物力，同时也取得了一定的效果，但由于新疆自身经济发展水平和条件的限制，使得生态补偿的财政投入规模相对小于全国的平均水平。从图1所呈现的西部部分地区2014年生态环境保护财政支出的数据可以看出，新疆在生态环境保护方面的财政支出相对值很小。而新疆却是这几个省区中土地面积最大、GDP单位能耗相对较高、原始植被破坏及沙化面积不断加大的趋势最为严峻的地区，如果将这些因素综合考虑进来，新疆的单位生态补偿支出更低，能够用于草原生态补偿的专项资金则少之甚少。

图1　西部部分地区2014年生态环境保护财政支出(单位：亿元)

2.补偿资金来源单一，缺乏多元化资金支持

目前新疆所实行的草原生态补偿，其资金绝大多数来自国家财政投入，再由省区财政或者地方财政配套一部分，有的地方政府财政吃紧，根本无力进行配套资金的补给。这样的资金补偿方式不仅加重了国家和地方政府尤其是后者的财政负担，使得草原生态补偿效益受制于国家及各地方政府，由政府的财政状况决定，而森林、草原及草场等资源丰富的地区一般都是经济相对较落后的区域，当地政府财政状况通常不太好，承诺的配套资金很有可能得不到保障，不能及时到位。同时，由于草原生态补偿需要的资金数额一般较大，若完全依靠政府，而政府财政能够投入的资金数额又有限，那么就会导致补偿标准偏低或部分补偿不能及时兑现等现象的发生，这样既达不到补偿的目的，而且也不能反映生态效益应有的价值。

(三)草原补偿标准合理性欠缺

1.补偿标准偏低，难以平衡饲草料及人工成本

新疆草原生态环境每况愈下，草原恶化的程度及速度不断增大，但草原生态补偿标准整体相对偏低，影响了生态补偿恢复环境功能的发挥。比如，新疆草原生态保护补助奖励对荒漠类、退牧还草工程草原禁牧给予牧民以实际每年5.5元/亩进行补助，以承包500亩草场的牧户为例，其一年的补偿金在全额如期发放的情况下总收入也仅有2750元。这对解决一户牧民基本的生存和温饱问题都是杯水车薪，更不要提激发他们保护草原牧场资源的主动性和积极性。

2.地区差异化补偿标准缺乏合理性，影响牧民参与生态保护的态度

新疆现阶段所执行的退牧还草禁牧补偿标准，并没有充分考虑到不同草场类型的承载力和恢复程度的差异，补偿标准单一化，这样“一刀切”的做法缺乏合理性和科学性，从而致使有的地区出现“过补偿”，而有的地区却补偿不足的现象。之前，新疆对此情况已经有所意识，也将国家每亩的补偿标准进行了调整，但从执行情况及效果看，仍难以客观、充分、有效地反映实际情况。如伊犁州一些草原由于质量好、生产能力高，落实退牧还草禁牧的差异化经济补偿标准后，与南疆一些拥有大面积、退化严重的荒漠区的地州相比，其牧民得到的补偿金明显偏低，而吐鲁番地区、巴音郭楞蒙古自治州等地州拥有大面积严重退化的荒漠化草原的县市，其补偿标准又有些偏高。这种没有充分考虑实际情况的补偿标准不利于调动广大牧民参与退牧还草、保护和建设草原生态环境的积极性，影响牧民参与生态保护的态度。

(四)监督能力薄弱，影响草原生态治理及生态补偿的有效实施

在新疆草原生态补偿项目(工程)实施过程中，缺乏有效的监督机制是导致草原生态治理效果可持续性令人堪忧的重要原因之一。国家农业部自2003年成立草原监理中心，负责对各地草原监测工作的管理，组织、协调、指导开展草原资源与生态监测工作，但由于人员、经费及编制缺乏，实际上基层草原监理站在很多地方都未设立，基层监管力量和监管能力薄弱，在处理违法案件方面存在成本较高、生态监测工作缺乏稳定的运行经费、省级监测硬软件设备不足等问题。同时，草原生态治理涉及的部门多，部门间各自为政、越权越位等现象时有发生，政策执行层级多，手续繁琐，易出现重复工作、浪费资源或相互推诿责任的现象，难以实现快速统一协调，导致工作低效。

此外，外部第三方监督也有所缺失。目前国内生态补偿项目(工程)缺乏第三方监督，仅依靠实施主体自我监督和过程监督，极易产生道德风险问题。

三、完善新疆草原生态补偿的对策建议

(一)建立和完善生态补偿的法律制度

完善相关法律法规和政策，规范生态补偿的法制化是生态补偿工作顺利进行的保障。为推动新疆边境少数民族贫困地区生态补偿机制的建立，国家及地方政府应该在借鉴发达国家生态环境立法经验的基础上，结合我国国情和新疆边境少数民族地区的实际情况，坚持以科学发展观为指导思想，完善相关法律法规和制度，对于新疆边境少数民族地区生态的保护和建设、基层政权运转、公共服务均等化等方面的问题，分别制定相关的规章、法律法规，用法律明确生态补偿范围，生态主体的权利和义务，生态补偿的对象、标准、途径以及资金管理等等，切实做到有法可依、有章可循，确保利益补偿的权威性和规范性以及生态补偿的有序推进。同时，将生态效益、环境保护、节能减排等指标列入被补偿地区的干部政绩和目标考评内容，对主要负责人实行问责制，把生态环境改善的考核结果与干部任用紧紧挂起钩来。

(二)明确生态补偿主体，建立多元化的补偿资金渠道

生态补偿是采用经济手段为主来调节相关者利益关系的制度安排。生态补偿系列工程建设具有自身的特殊性，其提供的是公共物品。因为公共物品具有非竞争性和排他性，主要由政府来提供，但是由于新疆是少数民族边疆贫困地区，生态环境具有国家生态屏障的作用，其生态环境改善的受益者众多，不仅是当地的牧民和其他居民，也包括新疆之外的其他地区。从省际层面来看，中国的西部地区、中部地区、东部地区都是生态环境改善的受益者，根据“谁受益，谁补偿”的原则，西部地区、东部地区和中部地区也应该对西部地区补偿，成为新疆生态建设的补偿者。此外，新疆生态环境改善后，一些企业成为重要的受益者，那么这些企业也应该对新疆的生态建设进行补偿。

1.中央政府作为生态补偿的主体进行补偿。国家实施的退耕还草、退牧还草、生态移民等生态补偿系列工程，是为了提供持续的生态服务，保障国家生态安全，代表国家行使最高权力的中央政府理应成为生态补偿的主体。生态补偿系列工程的实施所需要的资金量大，单凭个人或者企业难以承担巨额的支出，中央政府资金实力大，具有集中资金投入用于生态补偿的能力。生态补偿利益相关者多，包括生态建设地区的农牧民、地方政府、相关企业等，不同的利益相关者利益诉求不同，中央政府可以通过行政、经济和法律手段协调各利益方的利益，促进生态补偿的顺利开展。中央的财政转移支付中应加大生态环境的影响因子权重，增加对新疆边境少数民族贫困地区生态保护的支持力度，增加这些地区的转移支付力度。

2.地方政府间的补偿。我国许多生态补偿工程既有中央政府的资金，也需要地方政府的配套资金，新疆经济发展落后，地方财力薄弱，往往不能足额配套资金。这时就应该发挥地方政府间进行补偿的作用，由生态环境改善的其他受益地区政府给予补偿，以保障生态补偿项目的顺利建设。地方政府间的补偿可以采取多种形式：一是建立生态补偿专项资金。由各省份、新疆其他地区财政支付一定份额的资金，专款专项，直接用于生态补偿项目。二是中央财政转拨。中央财政拨付各省市自治区的转移资金时，扣除一部分资金拨付给新疆，专项用于生态补偿。疆内其他地区的补偿则由自治区财政转拨。三是其他补偿方式。新疆生产技术落后，人力资本缺乏，可以采取技术、智力、实物等方式进行补偿，用于改善新疆的生态环境。

3.企业进行生态补偿。按照“受破坏，谁补偿；谁受益，谁补偿”的原则，生态环境改善受益的企业和破坏生态环境的企业都应该成为生态补偿的主体。一是征收生态环境税，用于生态环境的改善。二是成立专门的生态补偿组织，企业也可以通过其他的方式进行补偿，如定点帮扶等。

4.社会资本投入生态补偿。建立社会资本投入生态补偿的市场化机制。

(三)确定草原生态补偿的标准

生态补偿标准是生态补偿的核心问题，科学合理的生态补偿标准可以提高保护生态环境的积极性，促进生态环境的保护；反之，则会制约生态补偿工程的实施。

生态补偿标准制定的依据主要有：一是生态服务价值。生态服务价值包括有机物质生产能力价值、净化空气和水、废弃物的分解和解毒、提供美学和娱乐等。二是支付意愿和受偿意愿。生态补偿标准既要反映生态服务供给方的受偿意愿，也要反映生态服务需求方的支付意愿。生态服务供给方就是补偿对象，生态服务需求方也就是生态补偿的主体。生态补偿的对象为了提高生态服务功能而放弃发展机会愿意接受补偿，本质上是生态补偿增加的生态效益的货币体现。生态补偿的受偿意愿实际上反映的是生态补偿的效益。只要所获得的补偿大于他们所放弃的发展机会成本，就愿意接受补偿。生态补偿的主体因为享受生态系统服务功能而产生效益，就愿意支付补偿。因此，支付意愿和受偿意愿分别代表补偿标准的上限和下限。

生态补偿的标准要随着经济社会的发展和人民生活水平的提高而进行调整。应当在全疆分区规划，探索分类补偿政策，以实现“稳疆兴疆，富民固边”为战略目标去建立健全生态补偿机制。

(四)建立生态补偿监督机制

为了确保生态补偿实施的成效，需要建立监督机制，对生态补偿工作进展情况进行定期或不定期的督促检查，年中及年底进行绩效考核，从组织、基础工作、受偿人员信息录入审核、资金监管及发放到户、保障措施、实施成效、有无违规等几个方面进行综合考核评价。考核结果与奖励资金挂钩，并作为下年度畜牧业项目任务的主要依据。同时，财政、纪检、畜牧、农业、国土等部门要组成联合督查组，进行定期或不定期的督查，将督查结果在地区范围内通报。

[1]关于新疆维吾尔自治区2014年预算执行情况和2014年预算草案的报告.

[2]张瑞.新疆生态补偿法律制度研究[D].新疆大学，2012.

[3]杜曼·朱马德尔.草原生态补偿机制分析和政策思考.阿勒泰地区新闻网.http://www.altxw.com/wyyl/content/2015-05/28/content_9397482.htm(2015-5-25).

[4]薛强，樊宏霞.新疆草原生态补偿机制的问题及对策研究[J].新疆农垦经济，2011(12).

[5]海力且木·斯依提等.草地禁牧政策实施中存在的问题与对策建议[J].农业经济问题，2012(3).

[6]杨引官，孟戈.加快推进新疆边境扶贫试点的思考[J].新疆农垦经济，2013(8).

[7]刘兴元，牟月亭.草地生态系统服务功能及其价值评估研究进展[J].草业学报，2012(12).

〔责任编辑：刘杉〕

本文系2013年国家社科基金青年项目“新疆草原生态补偿及其成效调查研究”(13CMZ044)的阶段性成果。

蒋小凤，新疆维吾尔自治区党委党校副教授；张新华，新疆维吾尔自治区党委党校经济与社会研究中心讲师。

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1671-4741(2016)04-0039-04