大陆拟允许金融机构有序破产

曹蓓

随着存款保险制度几经曲折去年落地，为金融机构的退出铺好后路，近期大陆高层就金融机构破产相关事宜的密集表态，被外界理解为表达抽离金融机构保护膜，不再为其经营失败提供隐形托底的决心。

中国人民银行副行长张涛6月12日在“2016陆家嘴论坛”上称，对于经营出现风险、经营出现失败的金融机构，要建立有序的处置和退出框架，允许金融机构有序破产。这已经是今年以来，监管机构第二次提及“金融机构破产”。

中国银监会主席尚福林年初曾在《中国金融杂志》撰文称，“十三五”时期要建立适合中国国情的银行业金融机构处置和破产法律体系，推进金融市场退出机制常态化、规范化。

早在2007年中国颁布新《企业破产法》时，就将金融机构纳入其统一适用范围，但由于金融机构的特殊性，其资金融通涉及到大量的债权债务人，一旦破产波及范围广，极易引发恐慌引发风险。此外，许多地方金融机构由地方政府出资或牵头组建，承担地方经济发展的重要角色，因此即便经营失败，地方政府也会想尽办法使其延续。因此，零散在多个法律条文中的有关金融机构破产的条款，并不能很好地解决在实际操作中遇到的问题和执行的难度。

央行主管媒体在2015年年底刊发的评论称，在利率市场化进程中，银行体系风险加大，因此，应尽快出台金融机构破产制度，形成以市场原则为基础、安全高效的市场退出机制和破产法律制度，规范金融机构的市场退出程序。

这似乎可以解释大陆有关部门从去年就开始在多个场合提及金融机构破产相关事宜的原因，大多数业内人士在接受采访时认为，接下来相关的细则可能会陆续面世。

早在2014年6月，央行就曾表示将研究制定金融机构破产条例，对严重违法违规、经营不善导致资不抵债的金融机构依法实施市场退出，随后便没有更多消息。也正因为此，当“金融机构破产”不止一次出现在高层讲话中，才会惹得市场无限遐想。

遐想的前提是，2015年5月1日，存款保险制度正式实施。存款保险制度指由符合条件的各类存款性金融机构集中起来建立一个保险机构，各存款机构作为投保人按一定存款比例向其缴纳保险费，建立存款保险准备金，当成员机构发生经营危机或面临破产倒闭时，存款保险机构向其提供财务救助或直接向存款人支付部分或全部存款，从而保护存款人利益，维护银行信用，稳定金融秩序。经测算，存款保险制度实施后，可使99.7%存款人全额赔付。至此，银行破产的后顾之忧被打消，金融机构的退出有了制度保障。

“理论上来讲，存款保险制度为金融机构的市场化竞争提供坚实的基础，但实际上，在动用存款保险制度之前，更多的可能性是，一旦某家金融机构经营失败，资产负债表和股权被清理后，就会由其他机构接管，从而不动用存款保险金。而储户得知机构接盘，自己的存款被一并接管，发生大规模恐慌挤兑的可能性就会大大降低。”兴业银行首席经济学家鲁政委对《凤凰周刊》表示。

金融机构为何破产难

在此之前发生的金融机构破产案，反映出金融机构破产难的囧状和理顺退出通道的迫切性。

2014年，一则“民生银行武汉分行破产”的谣言被社交媒体广泛传播，最终以造谣者被抓结局。然而这样的谣言并没有发生预想中的挤兑现象，其中很重要的一个原因是，在公众的观念里，绝大多数人认为政府不会让银行破产。

然而早在2012年，金融机构破产的案例已经发生，但正是由于重重原因，让本应正常的破产程序，走得艰难且漫长。

当年7月，河北省沧州市中级人民法院发布消息称，河北省肃宁县尚村信用社正式进入破产程序。据当时媒体披露，肃宁县联社提供的一份资料显示，尚村信用社2001年就已经停业，原因是“资不抵债”。2006年尚村信用社依法申请破产。2009年，经国务院批准，中国银监会正式批复其实施破产。2011年8月，尚村信用社按照程序向沧州市中级人民法院提出破产申请，2012年3月23日，沧州市中级人民法院予以受理，中间横跨11年。

更早的1998年，成立不到3年的海南发展银行被行政机关关闭，“在完成对储户存款兑付和员工安置后，海南发展银行便进入了漫长而几近停滞的清算期。”媒体用这样的语句形容这家“脑死亡”的银行。

而在全球范围来看，银行等金融机构的破产是再平常不过的事情。

相关统计显示，金融危机期间，从2008年开始截止到2011年底，美国联邦存款保险公司先后关闭了总共414家银行类金融机构，其中，仅2010年就有157家银行倒闭。

现任职于一家大型美国银行、履历丰富的专栏作家何鹏宇曾撰文称，虽然出现了大规模的银行倒闭，银行挤兑现象却极少发生。他认为，2008年金融危机以来，美国政府能够快速有效地处置大量破产的银行并保护消费者的利益，其中一个至关重要的因素就是历经了七十余年磨练并不断完善的银行破产退出机制。

“这套适用于银行类金融机构的破产制度在很多方面完全不同于普通公司的破产制度，其主要特点包括强调事前预防性监管和早期介入，快速、灵活性强，突出银行监管机构在实施操作中的核心作用，有利于维护金融系统的稳定。”

现在提出另有深意？

一些业内人士开始对去年年底至今，监管层多次提及“金融机构破产”的意图进行猜测。

一种说法认为，银行净利增速持续放缓，资产质量不断恶化是“破产说”的重要原因。安永会计师事务所发布的《中国上市银行2015年回顾及未来展望》报告显示，2015年度26家上市银行净利润增速下降5.47%，自2011年以来，上市银行的净利润增速已经连续5年下降。此外，2015年末26家上市银行的平均不良贷款率已攀升至1.62%，已连续3年上升，平均不良贷款额已连续4年上升。

其中，四大行净利增速趋近于零，而个别小银行更是面临盈利滑坡、不良贷款倍增的困境。以大连银行为例，据媒体统计，2014-2015年两年时间里，大连银行的营业利润、利润总额、净利润，累计下降83%、99%、94.4%。而2014-2015年，大连银行的拨备覆盖率（贷款损失准备占不良贷款的比例）较2013年大幅下降，分别为93.38%和100.02%，已经低于监管最低要求150%。

与此同时，金融机构人才外流严重。最近一次引人注目的人事变动是在资产管理界颇有分量的光大银行前资产管理部总经理张旭阳正式加盟百度，任副总裁，分管百度金融体系下理财和资产管理业务。而据陆媒的统计，16家A股上市银行从去年年底到今年6月有30位银行的“董（事）监（事）高（管）”出现变动或离职，其中不包括银行部门经理一级的人员。

也有猜测称，在经历了去年互联网金融的整顿之后，目前监管层对互联网金融的政策没有完全明朗，此时提及金融机构破产，是否是为互联网金融提供退出通道？

因为张涛的演讲同时也提到，无论是传统金融还是其他一些新兴的金融业态，只要依法合规，立足服务实体经济，满足经济主体合理的融资需求，就应该得到认可和鼓励。金融机构应该利用新的技术，以更高的效率、更低的成本，为更广泛的人群提供金融服务。

但这一猜测被多位专家否认。中国人民大学国家发展与战略研究院高级研究员曹远征在接受《凤凰周刊》采访时称，严格来讲，互联网金融并不是金融机构。央行所指“允许金融机构有序破产”，并不包含互联网金融平台和机构。“目前的互联网金融做的本质上还是互联网业务，因为金融机构必须有庞大的金融风险控制能力，而这些互联网金融机构并不具备。”

鲁政委也认为，目前的互联网金融机构拿到的并不是“一行三会”的牌照，而是地方金融办等机构发放的牌照，因此，它们并不在央行所提的金融机构之列。

在曹远征看来，此次央行所提允许金融机构有序破产，只是意味着告诫金融机构，不要幻想来自政府的保护。

下一步会落在哪里？

既然要允许金融机构有序破产，在存款保险制度已经出台的情况下，针对目前中国金融机构退出制度中的障碍，未来监管会从哪些方面着力？

中国宏观经济研究中心研究员付敏杰等撰文称，破产是一个系统的司法进程，必然要求明确的法律规范。推进有序破产制度需要为破产提供完整的可操作的法律指引，至少包括制定完整可行的金融机构破产条例，明确破产标准、破产之前的救助程序（存款保险机构的权利责任、救助决定如何制定、救助规模、破产申请、接管和托管等）、破产核准、破产管理人、破产财产及清偿顺序等法律细节。这些都需要通过制定专门的法律法规来加以完善。

允许金融机构有序破产还是大陆监管部门理顺诸多金融关系的重要的一环。按照央行行长周小川今年3月在中国发展高层论坛上的表述，“中国的利率市场化在去年年底之前应该说基本上完成了，无论是贷款还是存款利率管制都已经取消，金融机构都有了利率的自主定价权。”但他同时指出，“利率改革后续还有很多任务”。

“利率市场化总结起来就三句话——放得开、形得成、调得了。从这三方面来讲，利率已经随行就市，只是利率收益率曲线尚未形成。这取决于货币市场、资本市场和信贷市场三个市场的融通。其中涉及两个问题：一是监管是否能够打通壁垒，另一个是产品是否能在三个市场打通。”

对于货币市场和信贷市场，曹远征认为目前已经基本打通，在这一点上，互联网金融起了一定作用。

打通信贷市场和资本市场的产品，是指资产证券化。资产证券化是指将一组流动性较差的信贷资产，如银行的贷款、企业的应收账款，经过重组形成资产池，把这组资产所产生的未来现金流的收益权转变为可以在金融市场上流动、信用等级较高的债券型证券进行发行的过程。

“如果资产证券化能够很好地发展，那么三个市场的产品就可以打通，利率就成了一条平滑的曲线，不同期限的金融产品首尾相接，形成完整的体系。”他说。