建设有中国特色的社会治理体制

文｜皮定均

数字城管系统由城市管理发展到社会管理、公共服务和经济工作，责任主体由政府为主到政府与社会共治，责任制由监督主体到“四类”主体，闭环系统由单一到复合，普通手机和计算机为终端到以智能手机为终端，一个领域广阔、人人都在其中的事联网正在开始形成。

有中国特色的社会治理体制核心是政府管理与社区自治的有机结合，社区居委会通过建立以楼、门长为骨干的志愿者协会和以单位及部分市民为主体的城市管理等各类行业协会有效地把市民和单位组织起来，依法进行自我管理与自我服务，政府在法律、政策、财力、物力和舆论等五个方面给予支持，当然这一体制还包括政府与市场主体、院校、律师等各方面的合作。

为什么要建立中国特色的社会治理体制

生产力发展的必然结果。随着生产力的发展经济全球化已经成为一种趋势。社会资源的优化配置，要求政府、社区、企业、大专院校、科研院所、律师等等发挥各自的比较优势，协作做好社会管理和公共服务，社会治理体制的建设就成为必然。

市场经济体制的客观要求。利益主体多元化是市场经济体制的一个重要特征。利益主体多元化使社会分为不同的阶层，由于经济基础不同、受教育程度不同等多种原因导致不同阶层之间；同一阶层不同群体之间诉求都有较大的差异。这些差异导致政府开展的管理和提供的服务很难满足全体社会成员的需求。这就需要政府和社会各方开展合作，共同开展管理与服务工作，最大限度地协调好不同利益主体、不同群体之间的关系，兼顾社会各方的需求。

实现“要我干”到“我要干”的基本途径。相当一个时期以来政府与市民、单位、物业公司的关系是管理者与被管理者的关系，在落实“门前三包”、“安全生产”等相关法律法规的过程中，市民、单位和物业公司一直处于被动地位，相关法律法规的落实是政府要我这么做的，主人翁意识难以确立。通过建立政府与社区共同管理的体制，让社区成员从被管理者变成管理者，从政府让我干转变成自己的家园自己管理，从被动地遵守法律法规到主动地共同建设干净整洁安全舒适的社区环境。

十八届三中全会的要求。十八届三中全会关于全面深化改革的决定中，“全面深化改革的重大意义和指导思想”条文里提出要“加快形成科学有效的社会治理体制。

如何使这一体制有效运行

第一、建立“四类”责任主体无缝隙、实名制、常态化的“承包”责任制

“四类”责任主体：依法确定的落实各项法律法规的责任主体；管理主体；执法主体和监督主体。通常情况下责任主体是各类社会单位和市民；管理主体是街道办事处（乡镇人民政府）、社区（行政村）和部分政府职能部门；执法主体是有行政处罚权政府职能部门；监督主体是各级政府成立的监督指挥中心及其管理的队伍。

“四类”责任主体无缝隙、实名制、常态化的承包责任制是指：在法定责任的区域内不留任何死角和缝隙地、根据一线工作人员数量划分若干个小的责任区域，由一个人负责一个责任区域，以相对固定方式实名制负责落实该区域的法定责任，执法人员在此基础上实行相邻两个执法网格的责任人，互相协助执法。一旦人员发生变动及时进行更换。并在此基础上将所有人员按照事先确定的标准纳入复合的数字化城市管理闭环运行系统，该系统对每一个人的履责情况进行自动评价，评价结果与奖惩直接挂钩。

管理主体

责任主体

第二、建立标准化、规范化、数量化基础上的“四类”责任主体有机联系的复合闭环运行系统

这一系统是数字城管系统的升级版。

标准化：就是相关各方依照法律法规和政策制定系统运行的基本标准，包括立案结案标准；处置流程标准；复查核查标准和考核评价标准。

规范化：就是在制定四类标准化的同时，对基础数据采集、更新、使用；“四类”责任主体实时变更；根据系统运行效果实施的物质和精神奖励等等涉及系统运行的各个方面都建立相应的制度规范，使系统在标准和规范的基础上运行，基本不受人为因素的影响。

数量化：就是在标准化和规范化的基础上，通过数字化城市管理系统和在此基础上逐步完善的软、硬件建设，实现对案件立案、处置、结案和任务完成情况的量化统计、分析和对“四类”主体的量化评价。

“四类”责任主体有机联系：按照事先各方依法共同制订的标准和规范，确定“四类”责任主体在完成任务、处置案件、绩效评价等方面的相互关系，并通过数字城管系统无缝衔接。

复合闭环系统包括四个子系统：一是法律法规落实子系统；二是运行质量控制子系统；三是激励机制子系统；四是约束机制子系统。

执法主体

监督主体

第三、手段创新，使系统运行更加高效、便捷

手段创新就是在数字城管系统的基础上，把“四类”责任主体承包责任制基础上的复合闭环运行系统与移动互联网、智能手机相结合，实现上述流程的自动化，极大地提高了系统运行的效率。例如：监督员发现“门前三包”案件，用智能手机上报，系统就会自动将该案件派发到案件所在社区城市管理协会责任人的智能手机上，该责任人处置完毕后，只要点击“整改完毕”， 系统就会自动告知监督员核查。如果社区责任人点击“整改无效”，系统就会自动将案件派发给街道办事处城建科责任人，……。

案件在“四类”责任主体一线工作人员之间的流转（通过智能手机）全部实现了自动化。当然，这种自动化是建立在细化深化标准、实时准确的基础数据和严格的错案追究制度基础上的。

在数字化城市管理系统的基础上，“四类”主体承包责任制与移动互联网和智能手机的有机结合正在从根本上改变着传统的管理和服务方式，为建立全新的、更高效率的社会经济运行模式提供了无限的可能。

数字城管系统由城市管理发展到社会管理、公共服务和经济工作，责任主体由政府为主到政府与社会共治，责任制由监督主体到“四类”主体，闭环系统由单一到复合，普通手机和计算机为终端到以智能手机为终端，一个领域广阔、人人都在其中的事联网正在开始形成，它与物联网、大数据的结合将改变我们的工作和生活。

北京市朝阳区管理方式变革

北京市朝阳区在“门前三包”、消防安全、流动人口管理等方面的实践证明：这一体制是可以实现的。

待办案件页面

日常检查页面

以智能化“门前三包”责任单位管理工作为例，其试点工作起步于2012年，已在23个社区全面运行，目前正在向重点区域的269个社区（行政村）推广，智能化“门前三包”责任单位管理工作从体制、机制、方式和手段等四个方面进行创新，从根本上推进管理方式的变革，取得了良好的效果。

1. 创新管理体制

政府的管理向政府和社会的共同治理转变，社区通过“门前三包”协会将“门前三包”责任单位组织起来进行自我管理，政府从法律、政策、财力、物力、舆论等方面予以支持。

监督中心与区市政市容委制定并实施《关于推进智能化“门前三包”责任单位服务管理工作的意见》，要求街道（地区）办事处把对“门前三包”责任单位的日常管理工作依法委托给社区（行政村）。对于进行委托管理的街道（地区）办事处，在月考核中给予奖励。社区（行政村）组织辖区内的社会单位和居（村）民骨干成立相应的城市管理协会，制定《社区城市管理协会章程》、《社区城市管理协会规章制度》等相关规章制度，切实落实的，给予奖励。

在智能化“门前三包”试点工作中，成立城市管理协会和每月召开“门前三包”责任单位讲评会作为必须完成的基本任务。在正在推进的269个社区（行政村）试点工作中，把街乡依法委托社区（行政村）对“门前三包”责任单位进行日常管理作为基本任务。

社区通过城市管理协会的形式，有效组织“门前三包”责任单位开展以互检互查为主要内容的自我管理，依法自我发现问题、解决问题。作为一项基本任务试点社区已经通过系统上传了成立“城市管理”协会的工作记录和活动照片。

监督中心将实践中涌现出的先进典型经验在智能化“门前三包”责任单位管理的智能手机中加以介绍，让各个试点社区能够实时地学习他们的先进经验。香河园街道多年来坚持以由社区居委会主任为会长，社区内有代表性的社会单位、物业公司、志愿者代表参加的城市管理协会形式，对“门前三包”责任单位进行互检互查，其月平均发案数仅仅是城管管理的五分之一。建外街道永安里东社区成立环境联合治理委员会，物业公司、社会单位为会员，进行互检互查、每月召开例会，充分发挥物业公司在社区管理中的作用。小关街道城管队员兼任社区环境委员会副主任，通过前期领着社区干，到跟着社区干，到放手社区干，实现了由政府管理到社区自治的过渡。

2. 创新机制

建立在四类责任主体“包产到户、责任到人”并有相应的激励和约束机制基础上的常态化的工作机制。

责任主体方面，朝阳区通过普查和社区日常检查更新，完善每一家“门前三包”责任单位的责任区域、责任人信息。每一家“门前三包”责任单位都有联系方式，便于及时沟通和反馈案件情况。

管理主体方面，在街道层面，建立主管城建工作的领导、城建科每一名干部包社区的网格化责任制。在社区层面，建立和完善每一名社区工作人员和协管员的网格化责任制。

执法主体方面，实现了城管执法队员包社区（一般2人包1个社区，一人为主，一人辅助执法）网格化责任制。

监督主体方面，网格化监督责任制已建立，责任到每一名监督员，正在不断完善，逐步深化监督工作的均等化、标准化、科学化。

通过建立责任到每一个人的网格化责任制，为实现每一个案件的立案、流转、处理和任务的完成及复查、评价奠定了基础；为实现对各个环节的量化统计、分析，对每一名责任人的量化评价奠定了基础。

待办任务页面

在网格化责任制的基础上，制定并实施《朝阳区社区 “门前三包”责任单位管理工作评价奖励办法》，在一线非公职人员之间建立差别化的奖金激励机制，对社区自我发现并解决问题予以奖励。2014年共奖励试点社区68390元，激励了社区自我管理的积极性。东湖街道南湖中园社区成立社区自治服务管理协会，社区党委书记为会长，物业公司经理为常务副会长，各驻区单位负责人为协会成员。物业公司作为协会的重要成员组织“门前三包”责任单位互检互查，定期召开例会，形成良性互动、平等协商、共同参与的社区自治氛围，小区面貌焕然一新，业主积极主动缴纳物业费，收缴率从37%提高到95%，业主同物业企业的互动步入良性轨道。

3. 创新管理方式

建立标准化、规范化、数量化基础上四类责任主体有机联系的类似大生产流水线的闭环工作方式。

标准化方面，依法制定了案件处理、处置流程，复查核查和考核评价标准。立结案标准共9细类，任务确定、完成标准共11细类。通过标准的确定，明确了各类主体的法定责任，为量化统计、量化分析和量化评价奠定了基础。

数量化方面，在标准化的基础上，开发了智能化“门前三包”责任单位管理相关软件，依托网格化的闭环运行系统实现了对各类问题、任务的量化统计、分析和对各类责任主体的量化评价。

规范化方面，智能化“门前三包”责任单位管理工作规范化运行包括：“门前三包”责任单位基础数据采集及管理、变更规范、成立城市管理协会等任务规范、各类主体奖惩制度规范等方面，是对传统网格化工作模式的进一步深化以及标准化运行体系的完善和补充。

在标准化、数量化、规范化的基础上，形成了四类责任主体有机联系基础上的类似大生产流水线似的闭环工作方式。

4. 创新管理手段

建立了以计算机、移动互联网和智能手机相互联系的技术支撑系统。开发了社区、街乡、职能部门等各个层面的手机软件，将城市管理相关法律法规、标准等各项管理要素全部纳入智能手机，使管理工作更加便捷高效。

社会治理工作成效显著

“门前三包”责任单位管理水平显著提高。23个社区中有10个社区的季度平均发案数仅为城管管理的发案数的五分之一，大部分社区的季度平均发案数也呈逐步下降趋势。这表明社区从标准的掌握程度和对新运行体制的接受程度在逐步提升，对“门前三包”责任单位的管理水平显著提高。

网格化的运行方式发生了质的变化。传统的网格化工作模式是由监督员发现问题，由系统转派到街乡再处理，而朝阳区智能化“门前三包”责任单位管理工作，是由社区按照标准，通过手机终端进行日常检查，主动发现问题、解决问题，从而建立社区自我发现、自我处理的“小循环”机制。监督员作为第三方的监督主体，实行依法、客观、标准化的监督。将过去监督员为主体常态化发现问题、街乡和社区（村）解决问题，逐渐转变为以社区（村）为主体，常态化发现问题、解决问题。

从朝阳区的试点运行情况来看，在发现问题层面，2014年10月至2015年4月底，试点社区通过手机对“门前三包”单位进行日检日查9690次，监督员对试点社区检查2209次，社区对“门前三包”责任单位检查次数是监督员监督次数的4.39倍；解决问题层面，所发现的761个问题97.63%由社区自行解决，由城建科解决的占2.23%，由城管队解决的仅占全部问题的0.14%。

探索建立现代社区治理模式。通过从体制、机制、方式和手段等四个方面的创新，解决了城市管理体制上存在的“政府干、社会看、社会评价”，管理机制上存在的“干多干少，干好干坏”一个样，管理方式上存在的政府内部条块分割、相互推诿扯皮，经验型粗放式管理等四大问题。建立了标准化、规范化、系统化的现代社区自治模式，使社区的自我管理和政府的管理、执法有效实现一体化、系统化，实现80%左右的问题在社区内部自我发现解决，15%左右的问题流转到街道解决，2-3%左右的问题区级层面解决，形成社会组织、居民、单位、社区（行政村）、政府合作治理的格局。

农村消防安全和流动人口智能化管理试点的结果是，发现的各类案件村级平台解决率为77.3%；乡级平台受理比率为20.7%，解决率91.2%；派出所受理比率为1.2% ，解决率60%；消防支队受理比率为0.8% ，解决率100%。