县域乡村建设规划编制的思路和方法

文_蔡立力（中国城市规划设计研究院，教授）制图_刘文杰（本刊记者）

县域乡村建设规划编制的思路和方法

文_蔡立力（中国城市规划设计研究院，教授）制图_刘文杰（本刊记者）

一、编制的目的及形式

在已有法定的城乡规划体系中，尽管明确了乡规划、村庄规划的内容，但这些乡村规划普遍缺乏上位规划的具体指导，因为作为其最直接依据的县（市）域城镇或村镇体系规划的重点在城镇，而乡村内容较为简单。同时我国乡村的实际情况是，村庄的供水、道路、能源、垃圾收集转运处理等基础设施建设的决策权不在村里，而在县市，需要在县域层面进行规划的统筹安排。因此，必须加强县（市）域乡村建设规划的编制，并确立其指导县（市）域乡村建设的主导地位。

改革三十多年来，我国乡村建设规划从“农居建设”到“城市模式”再到今天的“适应乡村”经过了三种模式，基本上引领了乡村规划体系建设的雏形期、成长期和完善期。随着2008年《城乡规划法》的颁布，乡村规划在具体实践中实现了由“村庄集镇规划”到“村镇体系规划”指导下的镇规划、乡规划、村庄规划的发展，初步形成“点面”结合的乡村规划体系。这次县（市）域乡村建设规划是对“点面”体系内容的一次调整和完善，主要反映在两个方面：

一是在县域规划中补齐了乡村建设规划这块短板，将以往村镇居民点的简单分级规划拓展为包括等级结构、空间管制、设施建设、风貌控制和整治指引等多方面乡村建设内容的综合统筹。

二是以县（市）域统筹规划确保村庄规划可以简化编制，原有村镇体系规划内容简单、指导性不强，导致村庄规划内容复杂、农民难懂、脱离实际的现象普遍存在，县（市）域乡村建设规划旨在通过县域层面统筹安排相关乡村建设内容来简化村庄规划内容，使村庄规划编得易懂、管用。

对我国大部分县（市）来说，“适应乡村”的乡村规划还在路上，乡村建设规划工作仍然需要进一步加强，县（市）域乡村建设规划应作为重要专项规划编制，以补充和完善县（市）域规划内容。对于乡村建设规划较完善的县市，可以将乡村建设规划与城市规划一体化融合编制。从大量规划实例中可以看出，以往的县（市）域城乡规划内容侧重于城镇，乡村部分并不完整，这样的城乡规划一体化不过是形式上的结合。只有当两者在地位平等、政策公平、内容相当时，才能从本质上实现城乡规划一体化。

二、编制的理念及原则

县（市）域乡村建设规划是县（市）人民政府统筹乡村空间、资源、设施和建设的重要手段，也是实施乡村基础设施建设的直接依据，其编制应遵循以下主要理念和原则。

_ 县域乡村建设规划编制的理念和原则

第一，要立足于包容性发展理念。因为城市规划更侧重于土地功能的划分，乡村却无法仅仅依靠用地功能划分来解决问题。乡村既是我国解决三农、扶贫等问题的主战场，也具备生产、生活、环境、文化等社会功能，这决定了县（市）域乡村建设规划必须将政策性与规划的功能性布局相融合，在遵循市场配置资源的同时，要更多地体现政府配置资源的作用和政策性服务的下倾，落实医疗、社保、教育等基本公共服务的均等化。只有立足于包容性发展理念，才能在促进经济的同时兼顾乡村社会与农民自身的发展。

第二，要树立“城乡等值”的观念。这是起源于二战后德国的一种理念，认为乡村和城市只是在空间和生活方式上不同，并没有价值大小之分，城乡居民在收入水平、公共服务、社会保障等领域应该是等同的。一般来说，城市在经济发展上优于乡村，但乡村在生态环境上优于城市，规划应充分发挥城乡各自优势和特点，推动城乡统筹发展。同时，要促进城乡基础设施建设的系统化和城乡基本公共服务设施配置的均等化，实现城乡管理服务的一体化。

第三，要坚持基础性保护的原则。县（市）域乡村是我国国土保育的重要屏障，承担着耕地和自然资源保护的任务。乡村也孕育出了丰富的名胜景观和乡土文化，风景名胜区、历史文化名村、传统村落就是其中的代表。坚持基础性保护原则，使乡土风情和传统风貌的价值越来越大，是乡村规划要优先考虑的内容。

第四，要坚持统筹协调的原则。 “上面千条线，底下一根针”，乡村建设涉及的主管部门比较多，项目和资金来自多个部委，但普遍缺乏综合统筹协调。仅由住房城乡建设部门单独编制乡村规划，往往造成乡村规划脱离实际。要建立县（市）人民政府组织领导、相关部门参与、专项建设项目统筹、“多规合一”的规划编制机制，整合各部门专项规划和建设项目，实现“一张图”管理。

第五，要坚持因地施策的原则。由于我国乡村的丰富程度远远超过城市，既有城市化程度较高的地区、一般地区和纯农业地区的区别，也有山区、丘陵、平原等形态上的差异，这对乡村规划的内容、方法、技术提出了截然不同的要求。编制县（市）域乡村建设规划，要针对不同地区的乡村特点，因地施策地创新规划方法，科学安排重要基础设施和公共服务设施项目，分区分类指导村庄整治。

三、编制的内容及方法

县（市）域乡村建设规划的主要编制内容可以概括为“6+X”。“6”规定的内容包括乡村建设规划目标、乡村体系规划、乡村用地规划、乡村重要基础设施和公共服务设施建设规划、乡村风貌规划、村庄整治指引。“X”是表示依据县（市）域乡村建设的特殊需要而编制的自选专题内容，如生态旅游县市可以编制乡村生态旅游规划、国家重点扶贫县市可以编制扶贫规划等。编制内容主要有三大特点。

1.规划内容实现三个全覆盖。一是规划研究对象实现县域所有乡镇村落全覆盖。从现状图纸来看，以往的县（市）域村镇体系规划研究对象以镇和行政村为主，而县（市）域乡村建设规划研究对象要求覆盖所有的自然村落，这是国家全面建成小康社会“不落一户，不落一人”的目标要求。二是基础设施布局实现重要设施建设安排全覆盖。要求确定乡村供水、污水和垃圾治理、道路、电力、通讯、防灾等设施的用地位置、规模和建设标准。以供水为例，不仅要明确集中供水水厂的选址建设及其服务的村镇，而且要明确其他村庄的分散供水工程，实现所有村庄安全供水有保障。三是公共服务设施配置实现基本公共服务全覆盖。依据基本公共服务均等化原则，从居民的生活需求与活动范围考虑，以不同生活圈的服务半径、服务规模为依据，统筹配置教育、医疗、商业等公共服务设施。

2.整合补充三项规划内容。整合当前正在开展的农村人居环境改善、美丽乡村建设、传统村落保护以及“多规合一”等乡村建设管理工作，有必要增加三项重要规划内容。编制乡村用地规划、协调土地利用规划与乡村建设用地调整。实行土地指标的分区管控和动态平衡，贯彻落实一张蓝图管到底的决策。编制乡村风貌规划，加强美丽乡村建设与传统村落保护内容。整合乡村建筑风格、田园风光等特点，划定风貌片区，全面管控乡村风貌。 编制村庄整治指引，增加对改善农村人居环境的针对性指导。按照人居环境改善从低到高的三个阶段（农村生活基础设施建设、农村环境整治、乡村景观美化），明确村庄整治分类方法、各类村庄整治时序及其整治重点内容。

3.创新增加乡村体系规划。城市化发展的三十多年来，许多乡村在“面”上发生了很大变化，有的地区由于人口大量外移出现“空心化”，发达地区的乡村还经历了多元化更新过程。因此，乡村建设规划要从县域角度准确把握乡村在收缩与更新交织中的体系重构，并给予科学引导。在科学预测乡村人口流动趋势及空间分布的基础上，以空间资源合理配置为目标，综合运用分区、分类、分级的空间方法，协调乡村生产、生态、生活空间，统筹建立县域乡村空间体系。明确生态环境、自然景观和文化遗产等保护的管控分区，划定经济发展片区，确定村镇规模和功能，以统筹县（市）域乡村空间的治理。概括地说，乡村体系规划是由分区体系规划和村镇体系规划组成的，是实现县域乡村建设统一规划的重要内容。

4.三种方法构建分区体系。分区体系规划是根据县域不同地区的资源开发条件、空间发展特点、乡村建设风貌、防灾安全要求、扶贫支持政策等，划定县域内不同功能、建设发展特性和管控要求的类型区，因地制宜地确定空间管治分区体系，制定各类型区的开发建设与控制引导的内容、标准、要求和措施。从全国试点示范经验来看，构建分区体系大致有经济发展分区、分级类型分区和空间管治分区三种方法。

_ 县域乡村建设规划编制的内容及方法

对于主体功能明确的地区，可以围绕县（市）域不同地区的主体功能定位划定经济发展引导片区。如成都市蒲江县幸福美丽新村统筹规划，依据县域内功能明确的区域定位，将全县划为农区、景区、产城融合区三类经济发展分区。

对于空间类型丰富的地区，可以依据空间特点差异分级划定分类治理片区，即统筹协调乡村“三生”空间，划定不同功能、发展特性和管控要求的类型区，制定各类型区的开发建设与控制引导内容。如广西桂林恭城县域乡村建设规划，依据自然地形、基本特征和乡村建设管理需要，将全县划分为三层级十二个分区，分区分类进行乡村建设管控与指引。

对于开发强度较大的地区，可以基于生态环境和资源利用特点划定空间管控区。如四川德阳中江县县域规划，基于生态保护、土地资源利用和城乡发展趋势，对县域划定了生态保护底线、耕地保护底线、建设管控底线，确定了各类生态空间管控区、生产空间管控区和生活空间管控区。

5.因地制宜构建村镇体系。村镇体系规划是根据县域内不同规模、职能和特点的村镇，科学合理地确定村镇分类等级体系，明确村镇体系的合理结构与空间布局，是实现乡村基础设施和公共服务设施精准布局的重要载体和规划依据。经济发展水平和产业发展特征不同的县（市）域，村镇空间分布呈现不同的特征，要因地制宜地构建具有针对性的村镇体系。

一般来说，沿海发达地区村镇层级相对丰富。如浙江省德清县域村镇体系规划的分类等级是“县城—中心镇—一般镇—特色乡镇—重点村—中心村—特色村—基层村”。

欠发达的农业地区村镇层级相对均衡。由于县城的服务辐射能力有限，需要通过中心镇和中心村来延伸公共服务功能，才能实现县域公共服务的均衡配置。如辽宁盘锦大洼县县域村镇规模等级结构是“县城—中心镇—一般镇—中心村—基层村”。

半农半牧地区村镇层级相对简单。因为县城高度集聚发展，镇的产业发展缺乏动力，仅承担乡村的服务职能，无法形成中心镇或重点镇。如河北省张北县县域村镇规模等级结构为“县城—一般镇—中心村—基层村”。

县市内农业生产特征不同的地区，乡村居民点体系呈现不同的演变特点，也可以分片区建立村镇体系结构。如山东临沂的县市中，以粮油类作物种植为主的地区，随着生产的机械化、规模化，农村劳动力析出水平和农民集中居住意愿非常高，镇区和新型社区可以吸引较多人口定居，新型社区是实现基本公共服务均等化的重点，其规划的村镇体系结构是“县城—重点镇—一般镇—新型社区—村庄”。以大棚蔬菜瓜果种植为主的地区，由于农业经济效益和用工量都高，农村劳动力析出较少，农民需要紧邻自己土地耕作，村庄稳定存在。实现基本公共服务均等化需要定居人口相对较少的镇区与中心村联动配置，其规划的村镇体系结构为“县城—重点镇—一般镇—中心村—基层村”。

6.两种分类编制村庄整治指引。我国村庄因所处地形环境和发展条件不同，其建设需求和整治特点是不同的。因此，村庄整治可以按照地形特点和发展状态分类制定指引。

一般来说，受地形环境的影响，村庄可分为山地型、丘陵型、平原型和水网型等。如浙江省德清县村庄分类整治指引，将全县村庄按山地、丘陵和水网三个区划分为三大类。呈簇群和条带分布的山地型村庄，整治的重点在于保护村落的空间格局特色，协调建筑风貌与自然环境。沿缓坡与平地集聚的丘陵型村庄，整治内容主要是保持和完善村庄功能结构，恢复村庄特色的生活样式。以河网组团和棋盘分布为特色的水网型村庄，主要突出维护水乡村落总体风貌以及保护历史建筑和桥梁等整治内容。

人居环境处于不同发展状态的村庄，其整治的内容和重点也是不同的，要分类制定有针对性的村庄整治指引。如张北县县域乡村建设规划，依据现状居民点规模、空心率、区位交通、基础设施、经济状况、资源条件等综合分析，将村庄分为综合整治型、专项整治型和基本保障型。综合整治型村庄是对建筑、环境、道路、设施进行全面治理，综合提升村庄风貌和各项基础设施建设，突出特色。专项整治型村庄主要是针对相对薄弱的基础设施专项进行整治，如垃圾、污水、环境等专项治理。基本保障型村庄重点是对危房进行改造，建设安全饮水等基础设施，以保障基本的生产生活安全。