创新理念 完善机制——着力推进成都乡村规划管理转型升级

文_ 张 佳（成都市规划管理局副局长）

创新理念完善机制
——着力推进成都乡村规划管理转型升级

文_ 张 佳（成都市规划管理局副局长）

成都，作为大城市带大郊区的西部特大中心城市，多年以来一直按照城乡统筹的思路和方法不断探索城乡规划实践，逐步实现了城乡规划编制、实施、监督的满覆盖，形成一套符合成都实际的乡村规划管理新模式。

_ 崇州市白头镇五星村。

加强理念创新，不断提升新农村建设水平

在不断提升乡村规划理念的过程中，推进成都新农村建设经历了四个发展阶段：第一阶段是从2003至2008年，以工业向集中发展区集中、土地向适度规模经营集中、农民向集中居住区集中“三个集中”为根本方法推进新农村建设；第二阶段是从2008至2010年，规划遵循“发展性、多样性、相融性、共享性”四性原则，并且充分结合布局组团化、产业高端化、建设集约化、功能复合化、空间人性化、环境田园化、风貌多样化、交通网络化、配套标准化“九化”理念；第三阶段是从2011至2012年，规划遵循“集中、集约、多样、开放”，业态、生态、文态、形态“四态合一”的原则，按照“小规模、组团式、微田园、生态化”的规划建设要求；第四阶段是2013年至今，规划遵循镇村统筹、宜居宜业、产镇一体、产村相融、集中成片连线、小组微生的原则推进新农村建设。

完善标准制度，不断提高乡村规划编制水平

制定规定与导则，构建乡村规划技术标准体系。近年来，随着灾后重建规划实践探索的不断总结提升，成都市不断完善村庄规划编制及管理技术标准，重点围绕乡村地区生态稳定、产业提升、特色塑造、形态丰富、文化传承、体现乡愁等方面进行总结提升，构建“规范+导则+地方标准”的规范标准体系。形成《成都市城镇及村庄规划管理技术规定》《成都市镇规划编制办法》《成都市村庄规划编制办法》《成都市镇村规划技术导则》《成都市乡村规划控制技术导则》《成都市农村新型社区小、组、微、生技术导则》等一系列标准体系，有效避免千村一面规划建设。同时，成都市规划管理局专门制定成果入库标准，乡村法定规划纳入市级信息平台统一监控。目前，正在编制《成都市成片连线规划技术导则》《成都市本土田园建筑设计导则》，进一步完善乡村规划技术标准体系。

实行四审制度，分级落实乡村规划编制职责。对镇（乡）人民政府组织编制村规划及农村新型社区规划，严格按照城乡规划法审查审批执行，并充分结合成都实际，建立“四审”制度，即镇（乡）人民政府乡村规划师初审，区（市）县规划管理局专家、部门审查，市规划管理局镇规划征求意见，区（市）县政府人民政府审批。对市级示范、跨区域或特别重要的项目，实行市县两级规划技术会审的“五审”制度，确保规划方案与效果的高水平、可落地。

_ 邛崃市夹关镇周河扁村。

整合专家队伍，充分发挥专业人才力量。一是搭建市级统一的专家咨询、审查平台，从“5.12”和“4.20”两次灾后恢复重建规划设计会战，以及每两年度评选的优秀规划设计方案中筛选出约20家设计单位，通过业务研讨会和“回头看”等形式，不断总结提升，建立优质规划设计单位资源库、乡村规划专家库。二是在成都市规划设计研究院成立乡村规划研究所，依托在蓉高校、规划设计机构组建乡村建设规划智囊团，并与之开展“本土田园乡土建筑”“集体土地入市下的乡村建设规划管理机制”等课题研究。

开展评优评奖，建立乡村规划激励机制。成都市于2011年开始启动优秀乡村规划评选工作，截至目前，共组织了3次优秀乡村规划评选，评选出“镇规划类”“村规划类”“新农村建设专项规划类”共137个优秀规划项目。成都市规划管理局对获奖的优秀规划方案组织单位发文表彰，总结交流规划经验，将优秀城乡规划汇编成集，并对评优结果进行以奖代补、考核加分。通过评奖评优的方式，激励各区（市）县规划管理局严格把关规划成果，认真梳理和总结乡村规划先进经验和有效做法，注重“多规合一”、突出地域特色，大力提升成都市乡村规划。

为加快对乡村规划工作的持续深入推进，成都市财政每年专门安排全市一批乡村规划专项资金，主要用于乡村规划师社会招聘人员年薪补贴，乡村规划师及全市基层规划工作人员培训，生态及历史文化名

_ 邛崃市高何镇寇家湾。

镇、名村保护专项规划，镇（乡）村规划、农村新型社区示范项目规划、一般场镇改造规划、灾后恢复重建实施规划等编制经费的补贴，优秀乡镇、村规划设计成果的评选和奖励经费补贴等事项。从2010年至今，全市共发放乡村规划专项资金约1.2亿元，同时区（市区）县政府匹配近2亿元投入乡村规划编制管理，起到了“放大效益”。通过财政资金的撬动，积极引导推动成都乡村地区规划实施与发展，成都乡村地区规划编制（修编）覆盖率大幅度提高，一批“小组微生”模式的乡村规划引领成都幸福美丽乡村建设，并在全省新农村建设中得到广泛推广。

创建乡村规划师制度，为乡村规划提供人才保障

面对成都乡村地区规划建设人才匮乏、标准缺失、脱离乡情、管理薄弱等突出问题，2010年，成都在全国首创乡村规划师制度，向全市各乡镇派驻乡村规划师，代表乡镇政府履行规划职能。目前，先后共招募237人次，共6批乡村规划师，实现乡镇乡村规划师的满覆盖，有力提高了乡村地区的规划管理水平。

明确“事权分离、技术把关”的职责定位。成都乡村规划师是由各区（市）县政府任命的乡镇专职规划负责人，但不是乡镇党委、政府的班子成员，角色相对独立，具有规划决策的“否决权”，参照政府雇员方式聘用。乡村规划师负责就乡镇发展定位、整体布局、规划思路及实施措施等向乡镇党委、政府提出意见与建议；负责代表乡镇政府组织编制乡村规划；负责对乡镇建设项目按照规划实施的情况进行指导，持续跟踪并提出意见与建议；负责向乡镇政府提出改进和提高乡村规划工作的措施和建议；“受任于村民、上承于政府、下诉于企业、居各方协调”，作为村民与政府的沟通桥梁和纽带发挥重要作用。

_ 郫县安德镇安龙村。

建立“属地管理、市县联动”的管理制度。建立起乡村规划师归口管理制度，由成都市规划管理局乡村规划管理处负责，协调解决制度实施中的相关问题；建立起区（市）县政府负责本区（市）县乡村规划师选拔、任免、考核等方面的统筹管理制度，区（市）县规划管理局负责组织对乡村规划师进行业务指导和评估，确保乡村规划师严格履行规划职责；建立起乡镇政府负责的乡村规划师工作质量、工作纪律、工作作风和廉政建设等日常管理制度。通过建立“市、县、乡（镇）”三级联动管理体制，保障了乡村规划师队伍职责清楚、管理有序。

形成“管理下沉、职能落实”的工作成效。通过推行并完善乡村规划师制度，推动规划人才资源到基层服务，农村地区的规划理念、管理模式、建设水平等都发生了翻天覆地的变化。五年来，向当地政府提出规划意见建议书1052份；代表乡镇政府组织编制规划454项；参与审查乡镇建设项目方案897项；实施过程中参与指导项目1321项；当地政府提出改进规划工作的建议和措施1295条；协调化解基层矛盾461个；发表乡村规划有关论文100余篇。促进了乡镇政府规划职能落实，提升了乡镇政府的“规划先行”理念和按规划建设的意识，使规划编制成果更具科学性和可操作性；形成了有效的基层规划管理模式，乡村规划师通过组织开展广泛调查，通过收集村民意愿、征求村民对规划设计方案的意见等方式，为规划部门、设计单位、基层政府与广大农村群众之间架起了沟通和交流的桥梁。

_ 邛崃市高何镇寇家湾。

建立许可制度，不断提升乡村规划依法管理水平

自2014年住房城乡建设部出台《乡村建设规划许可实施意见》以来，成都积极落实并探索乡村建设规划许可证发放制度。2014年，全市率先在青白江区、新都区、郫县等（区）县开展乡村建设规划许可证发放试点工作，并在试点区（县）出台《集体建设用地规划建设管理办法（试行）》，有力地推动了乡村规划许可证发放工作。

实行分类分层许可管理。使用集体建设用地进行农村建设项目建设的，包括农村村民住宅、农村产业项目、乡村公共设施、公益事业项目四种类型，区（市）县规划管理局、乡镇政府两级许可主体按各自许可范围，依据经依法批准的镇（乡）、村规划，对于符合规划条件、《成都市城镇及村庄规划管理技术规定》相关要求的核发乡村建设规划许可证。

优化乡村许可证发放程序。结合成都实际，区（市）县规划管理部门完善了许可流程，针对农村村民住宅、农村产业项目、乡村公共设施、公益事业项目四类项目分别制定乡村建设规划许可流程，明确办理时限，提高办证效率。

建立多部门联动机制。成都市级部门正在探索推行乡村综合所制度，将镇（乡）国土、规划、建设、房管、环保等政府职责纳入综合所统一管理，简化办事流程，提高工作效率。各区（市）县正在探索在规划许可流程上的国土、规划、建设、消防、房管、发改等多部门联动机制，完善乡村建设的报建程序。

_ 大邑县苏家镇香林村。

_ 金堂县五凤镇金箱村。

强化基层管理，调动乡村规划的群众参与监督热情

实现群众参与规划决策。积极运用成都统筹城乡发展过程中探索建立的“农村新型基层治理机制”，发挥村民代表大会、议事会和监督委员会等“三会”职能作用，让群众积极参与乡村规划实施各个阶段。如在农村新型社区规划意愿调查阶段，收集群众对乡愁记忆、配套需求、户型意愿、生产与生活习惯，民风民俗、宗族关系、邻里关系等方面的意见；在农村新型社区规划方案设计阶段，由建设单位组织报名参加农村新型社区的村民，多方案宣讲总平面布局方案、建筑户型方案，并通过表决方式由群众选定户型，充分体现群众参与权和决策权。

实现群众参与过程监管。在农村新型社区规划实施过程中，建设单位将新型社区总平面布局、户型等现场公示，以便群众监督；在规划方案转化施工图、规划放线审查、外装审查、景观实施、竣工验收等重要环节邀请报名参加农村新型社区建设的群众监督，确保方案同施工图不脱节、施工图与实施效果不脱节。在竣工核实环节，选出群众监督代表，参与多部门并联验收，对项目布局、形态、风貌、配套等进行规划核实。特别是在农村新型社区建成后管理阶段，出台了《成都市农村新型社区规划群众参与制度》，将乡村规划中一些简单易管的规划要素，如增加规模、违法搭建等，转化为“村规民约”，交由村委会、村民议事会进行议定后，由村民监督委员会负责组织实施，让群众自我管理、自我监督。

成都乡村规划在理念、制度和管理上进行了一些初步的探索，面对全国全面建成小康社会的重大目标任务，乡村规划对农村地区所发挥的科学引领作用还是远远不够的。为此，成都乡村规划管理工作，还需要进一步加强探索创新与实践。