上海2040：规划技术创新需求与展望

文｜本刊记者 陈桂龙

同济大学建筑与城市规划学院副院长、教授张尚武

上海2040：空间规划范式转型

1、转变城市发展方式

张尚武教授介绍，从城市发展环境来看，上海正进入新一轮的发展周期，社会经济运行面临结构性调整的要求。同时，上海在经历了20多年城市持续扩张之后，建设用地面积已经突破3100平方公里，土地资源紧约束的瓶颈越来越严峻，城市规模增长与空间效能提升的矛盾十分突出（图1）。

针对新一轮发展战略，上海提出了转变城市发展方式的要求。一是要在2020年基本实现四个中心的基础上，努力建设成为具有全球资源配置能力、较强国际竞争力和影响力的全球城市。不仅是在经济维度，而是要在科技创新能力和文化影响力上，补齐上海的短板，追求卓越的全球城市。二是要严控建设用地总量，以土地利用规划确定的2020年用地规模作为上限目标，锁定总量并逐步缩减，倒逼城市增长模式转变。

在既有的建设用地规模下，实现城市功能的转型升级，意味着城市发展必须通过存量优化替代过去的扩张型增长模式，一方面需要以目标为导向，推动城市结构调整。另一方面，从现实矛盾出发，通过城市更新提升城市发展质量。

2、空间规划面对的挑战和创新要求

图1 上海城市空间的快速扩张

“从扩展型发展走向存量发展，这是上海新一轮城市发展的基本特点，也是2040空间规划面对的重大挑战。既要体现规划的战略引领作用，适应特大城市向特大都市地区的转变，追求更富效率和竞争力空间结构和城市形象，同时需要有效管理城市蔓延，适应市场化转轨过程中城市治理模式的创新。”张尚武表示。

对此，上海市《关于新一轮总体规划编制指导意见》中明确提出了四个转变。一是价值取向由经济导向的传统发展观转变为以人为本的科学发展观；二是发展模式由外延发展型规划转变为内生增长型规划 ；三是管理方式由愿景式终极目标思维转变为底线型过程控制思维；四是规划内涵由规定性技术文件转变为战略性空间政策。

空间规划适应城市发展模式的转变，不仅需要体现底线约束、内涵发展的规划理念，同时需要充分把握存量规划的特点，围绕结构控制建立新的技术逻辑和框架，并推动总体规划从定位、内容、形式到规划体系的系统创新。

空间规划中技术创新的若干关键环节

针对空间规划中技术创新的关键环节，张尚武教授做了详细分析。

1、用地零增长：人地关系的技术逻辑

图2 结构控制与空间政策的整合

关注密度问题而非规模问题。 用地刚性管控与人口弹性增长是上海城市发展面对的基本问题，这与传统总体规划采取的人地对应关系在技术逻辑上完全不同。其实这对于其他城市也是一样，过去强调用地规模和人口规模严格对应，并不符合城市发展规律。关注密度问题是上海这一轮空间规划最核心的技术环节，需要加强人口分布和引导政策研究。

关注服务绩效而非人均指标。过去总体规划以人均用地作为规划控制和评估实施的主要指标。但应对不同的、可能出现的人口密度变化，需要更加注重各类设施的服务绩效，以人口密度和人口结构作为评估服务绩效的基本依据，以此为技术路径建立相应的规划控制体系。

弹性和动态应对。在存量空间内容纳新的发展，与过去不断通过增量用地满足发展需求不同，更加需要建立弹性、动态的应对策略。包括战略层面的弹性预留与开发控制层面的动态应对，明确用地分类的开发政策属性，并建立一整套的动态监测和评估体系。

2、高密度、超大城市的空间布局效能

交通-空间的基本组织模式。 上海作为一个占地超过3000平方公里、拥有2500万人的高密度超大都市区，空间布局的核心问题是交通-空间的组织模式，需要在轨道交通网络、结构体系和枢纽布局中建立交通-空间的整体关系。

多中心结构优化的依据。建立多中心体系是大都市区空间结构优化的基本取向，包括三个方面，一是城乡体系仍然会发挥一定的作用；二是建立综合性、多层级的公共活动中心体系；三是强调专业化功能网络。这三个方面从空间识别到规划应对策略均需要建立可靠的依据。

职住关系平衡与生活圈战略。在超大尺度的大都市区里实现紧凑的城市生活，是空间规划的重要理念。城市生活圈包含了两个基本概念，一是基本生活圈（步行15分钟），二是日常通勤圈（公交出行30-40分钟）。通过现状识别和规划研究，提出这两种生活圈的建立分别对应多中心体系中的社区中心和地区中心。其中社区中心，在中心城内一般服务人口5-10万人，服务范围约2-3平方公里，地区中心服务人口约20-100万人，增加就业岗位和非日常生活服务功能，在平衡职住关系上发挥作用。

3、结构控制与空间政策设计

建立覆盖市域的差异化的政策区，是上海2040空间规划的重要内容。“多心、多廊、紧凑、开放”作为大都市区基本的空间结构，对应的空间政策概况为“提升中心、优化边缘、强化新城、突出廊道”，并通过人口和就业分布、交通、公共服务、住房供给及开发政策等方面的差异化引导，建立整体的空间结构控制与空间政策的整合关系（图2）。例如更新、疏解、优化是中心城的基本策略，需要在过去“双增双减”（增加绿地、增加公共服务、减少高度、减少容积率）的基础上，控制开发增量和居住开发规模。而对于新城则需要改善公共交通、优化产业结构、增加高质量公共服务及住房供给强化发展。而针对长期的人口调控策略，需要基于趋势判断，关注支撑未来功能和产业布局优化的人口分布需求，建立相应的人口分布引导和调控，及住房供给导向的政策。

4、动态适应的管控体系

城市结构优化是一个动态过程，需要建立由调控目标、系统优化、空间政策到动态监测构成一整套规划管控体系，其中技术平台、指标体系、实施监测、政策评估是关键的技术环节。在动态适应的管控体系中，指标体系设计建立规划动态维护机制的基础，包括目标评价指标和规划控制指标。通过指标体系设计量化描述城市和规划的目标，并建立评价城市发展绩效和评估规划实施的标准，实现目标导向的过程控制和动态跟踪监测。

空间规划与规划技术创新展望

在空间规划与规划技术创新方面，张尚武教授进行了展望。

1、技术创新支撑空间规划创新

在当前信息技术和大数据开发应用技术广泛发展的背景下，技术创新对规划创新具有越来越明显的支撑作用。需要通过技术创新更有效地把握空间调控的目标，更加精准地识别空间问题，并通过技术手段建立起清晰的空间分析逻辑。利用技术创新加强科学研究，推动传统经验学科转变，同时加强空间研究向政策研究的转变，推动静态规划向动态规划的转变。

2、突破空间规划的理论瓶颈

规划技术创新不可能独立于规划创新之外，从当前城市发展环境来看，理论创新的滞后已构成空间规划及其技术创新的瓶颈。

一方面是对超大城市空间发展规律的认识。例如传统的中心城疏解的理想建立在新城规划理论之上，但需要研究市场规律和新城发育过程的关系。职住关系平衡其实也存在悖论，交通网络的改善客观上也增加了人们的出行距离，相应的也会带来通勤范围的扩大，究竟多大的时空单元考虑居住与就业的合理分布关系等等，这些方面都需要从理论层面加以厘清。

另一方面是探索中国特色的空间规划理论体系。针对我国的城市发展人口、资源环境，特别是城市发展正在逐步进入以更新为主的发展阶段，需要对传统的新城规划理论和实践进行反思和总结，研究针对高密度人居环境的空间规划原理，包括如何界定及评估超大城市空间结构效能等等，探索具有中国特色的空间规划理论体系。一些西方提出的概念，如新城市主义、紧凑城市、TOD、TND模式等，都是基于郊区化和低密度环境提出来的。而中国城市普遍具有高密度的特征，经验借鉴需要赋予新的内涵，包括对生态化发展路径的认识，都需要符合中国实际的规划理论和规划实践来支撑。

3、以规划技术支撑空间规划方法体系创新

规划技术创新与空间规划方法体系创新也是相互支撑关系，其中关键切入点是空间分析技术转化为空间优化技术。

从规划技术创新的需求来看，大致有三条主线，一是空间评估，对空间问题诊断和空间规划需求的识别；二是空间优化，包括空间预测与模拟、方案优化与评估方面的技术；三是政策评估与管控体系，包括多情景的政策评估和分析方法，支撑规划管控体系及监测、评估、调整的方法和相关技术。

“中国的城市发展正逐步步入后建设时代，对许多城市来讲，新一轮空间规划的编制，是这些城市空间结构调整和优化的最后机遇，以规划技术为支撑是规划创新的重要路径。”张尚武教授总结说，从上海2040规划实践来看，尽管在规划创新方面开展了积极探索，但空间规划理论、方法、技术三个方面的储备不足造成的约束也非常突出。