基于长期补偿的水电工程移民安置实施方案编制研究

陈垚森，何艳虎

基于长期补偿的水电工程移民安置实施方案编制研究

陈垚森1，何艳虎2，3

（1.中水珠江规划勘测设计有限公司，广东广州 510610；2.南昌工程学院水利与生态工程学院，江西南昌 330099；3.中山大学水资源与环境研究中心，广东广州 510275）

随着长期补偿安置方式在我国水电工程建设中的应用及推广，此安置模式逐步得到移民群众的接受和支持。但对长期补偿方式在不同水电工程实际的移民安置实施方案编制，还未形成完善的工作机制。以华南地区的M大型水电工程移民安置实施方案为例，探究了基于长期补偿的水电工程移民安置实施方案编制工作实践，并对移民安置实施方案的实施效果进行了预期分析，以为水电工程长期补偿移民安置实施方案的科学编制与有效实施提供理论参考及技术支持。

实施方案编制；移民安置；长期补偿；水电工程

0　引言

我国水能资源丰富，水利水电工程众多。作为可再生的清洁能源，水电资源的开发是国民经济的支柱产业之一，我国在今后较长时期内水电资源开发事业仍将科学有效的发展［1］。然而，水利水电工程的建设必然会引起大量的农村水库移民的搬迁安置，以往“以土从农”的传统静态安置补偿方式，在人地矛盾突出的今天受到严峻考验和挑战；同时，以土为本的传统安置模式要配置原有的耕地数量、等同质量的耕地十分困难。随着移民群众对未来生产生活的期望和诉求越来越高，安置难度逐渐增大。因此，有效的探索创新长期补偿安置方式对水电工程建设和移民安置具有深远的意义［1］。1975年，长期补偿起源于广西梧州市蒙山县在古湄河水电站工程建设，并得到有效实施［2］。2005年，贵州省在罗甸县双河口水电站进行试点长期补偿安置并取得良好的实施效果。随后，长期补偿在包括贵州省在内的全国各地水电工程中得到应用和推广，对缓解库区安置容量不足，解决移民长远的生产生活问题起到了积极而重要的作用［2］。然而，长期补偿方式缺乏有关政策和配套措施的支撑，在不同水电工程实际的移民安置实施方案编制中也没有统一的工作机制和技术规程。基于此，为规范长期补偿安置实施方案的科学编制，保障长期补偿安置方式的有效实施，本文以M水电工程为例进行移民安置实施方案编制的分析研究，探究了基于长期补偿的水电工程移民安置实施方案编制工作实践，并对移民安置实施方案的实施效果进行了预期评价。

1　长期补偿及移民安置实施方案

1.1长期补偿

长期补偿是相对于传统的移民安置“一次性”补偿而言的，其实质还是对征地补偿和移民安置模式的一种发展和创新。它是指在水电站运行期内以水利水电项目水库淹没耕地（含枢纽工程建设占地）的地类、面积与经核定的年净产值为补偿标准，按照“淹多少、补多少”的原则，由项目法人每年以实物折算现金的形式对其所有权人或法定承包人进行逐年补偿的移民安置方式。水电站运行一年，补偿一年，直至电站运行寿命结束，有效保证移民从水电项目开发中受益，并尽快恢复和提高移民原有生产生活水平。长期补偿安置模式就是采取“长期补偿+一次性补偿+后期扶持”的方法解决移民补偿问题的一种途径［3］。长期补偿也是水利水电工程建设征地补偿和移民安置相结合的产物，与其他征地补偿和移民安置方式产生相同的规律，具有土地的物化、补偿的动态性、对象的唯一性、责任的无限性、目的的明确性等优势和特点。

1.2移民安置实施方案

移民安置实施方案是为进一步加强和规范水电工程移民安置实施工作，保证水电工程移民安置实施管理工作的规范化、科学化，保障移民安置规划有效的实施，根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院令第471号）的有关规定和其他有关政策法规，按照审定批准的《水电工程建设征地移民安置规划报告》，结合水电工程移民安置实施管理工作和库区及移民安置区的实际情况，而编制的实施方案。

移民安置实施方案能有效促使审定批准的移民安置规划设计方案更具有可操作性，是水电工程移民搬迁安置实施的依据和指南，对确保移民搬迁的顺利进行、促进库区和移民安置区的经济发展、维持社会稳定和提高移民的生产生活水平具有十分重要的现实意义。特别是具有创新性的长期补偿安置实施方案，能够有效地推动长期补偿在水电工程建设中的有效实施，保障库区移民群众权益。因此，长期补偿安置实施方案是目前市场经济条件下让移民共享电站建设成果、破解移民难题的有效办法和途径。

2　M电站的移民安置实施方案编制实例

2.1M 水电工程概况

M水电工程是位于广东省境内新建的一座抽水蓄能电站。该工程属一等大（1）型工程，电站规划装机2 400 MW，拟分期开发，本期装机1 200 MW。电站建成后，主要服务于广东电网，在电网中承担发电、调峰、填谷、紧急事故备用任务，兼有调频、调相和黑起动任务。

根据实物调查汇总成果，M电站涉及影响人口、房屋及耕地为1个乡镇1个行政村7个村民小组。电站建设征地涉及搬迁人口585户2 553人，均为农业人口；涉及房屋总面积98 171.77m2。M电站建设征地总占地面积为546.68 hm2，其中水库淹没面积149.17 hm2，枢纽工程建设区面积397.51 hm2（其中重叠区198.06 hm2）。

2.2长期补偿安置规划方案

M电站工程建设征收的耕地（含可调整园地，下同），按照审定的《电站建设征地移民安置规划报告》确定的规划水平年（2017年）耕地年净产值。其中，水田按照每公顷每年25 455元，旱地按照每公顷每年20 355元的标准，依据工程建设征收的耕地数量核算长期补偿款，兑付给耕地使用权所有者（村组集体经济组织或土地承包户）。由当地县人民政府负责分解发放到户。

考虑市场物价增长等因素，耕地的净产值每三年调整一次，评估后认为需要调整标准的，由当地县人民政府批准后公布实施，报上级人民政府备案。从移民搬迁之日的下一个月起，对工程建设征收的耕地实行长期补偿安置，直到电站完全报废为止。

2.3长期补偿资金及风险管理

电站移民长期补偿安置方案，即由县人民政府统筹规划水平年（2017年）耕园地的土地补偿和安置补助费进行投资，实现移民资金的保值增值，按有关协议逐年支付。

资金注入形式：由库区搬迁移民的村民委员会与县人民政府签订委托投资协议，县人民政府与相关的投资公司签订投资协议，移民资金以类似优先股的形式注资。移民资金投资公司应为当地较有实力的国有独资企业，移民资金注资后，投资公司需根据国家有关法律法规进行公司改组和管理。县政府与移民不直接参与投资公司日常运营与管理。县政府按相关协议获取相应投资收益，并优先分配税后利润，投资回报基准额度为规划水平年核定的耕地年净产值。根据各移民户的耕地数量，分配支付等同耕地年净产值的相应利润。

风险管理：投资公司税后利润优先满足电站移民长期补偿生产安置的需要，当投资公司无法支付时，由县人民政府负责组织筹措，为保证县政府统筹的长远性和合法性，可考虑以立法的形式获当地县人大常委会的通过。

2.4长期补偿兑现及办理程序

长期补偿资金每年支付两次，分别于每年6月底和12月底前，由县政府或移民主管部门按规定计算建设征收农村集体土地权属人长期补偿资金，经县财政部门审核县人民政府批准后，将补偿资金拨入县财政移民资金专户，并及时按有关规定分解到移民户，差额部分由县人民政府筹措。

实行长期补偿安置移民个人财产补偿费、搬迁运输补助费、坟墓补偿费、过渡期生活补助费按相关标准补偿给移民。在规划的集中安置点安置移民的基础设施补助费用于集中安置点基础设施建设，不发给移民个人，由县人民政府统一规划、统一建设。

办理程序：移民以户为单位向所在村组集体经济组织提出书面申请，并签字确认；村组集体经济组织向所在镇人民政府书面申请实行长期补偿安置，并加盖公章确认；镇人民政府对村组集体经济组织申请审核后，上报县移民主管部门审定；县政府或移民主管部门与相关村组集体经济组织或移民个人签订长期补偿合同协议。

2.5长期补偿配套保障

在电站集中安置点安置的农村生产安置人口，每人配置一定面积的自留菜地。自留地的分配以户为单位，按核定后生产安置人口指标进行核算，各户以抽签的形式完成分配，各户自留地经核定不得买卖或改变土地用途。

将长期补偿安置移民纳入城镇就业服务体系，加强移民职业技能培训、职业技能鉴定等就业服务，帮助符合就业条件的移民户培训转移劳动力就业。符合农村居民最低生活保障条件的移民，按规定享受农村居民最低生活保障待遇，符合其他社会救助条件的，按规定享受相应待遇。

县移民管理部门负责对电站工程建设影响的农村移民（含搬迁安置人口及推算至规划水平年的生产安置人口）进行登记造册存档；并按照有关规定逐级上报，纳入国家后期扶持范围，由国家每人每年补助600元，自完成搬迁之日起扶持20年。

2.6实施方案编审过程

为了保障移民安置实施方案科学、合理、可行，保证移民安置工作的顺利实施。实施方案编制及审核过程中采取了轮值会的模式，由县政府或移民主管部门组织项目法人、乡镇政府、村委村组、移民群众代表、县直部门、省市移民主管部门等单位或部门轮流召开专项专题征求意见会议，讨论移民安置实施方案的编制过程，研究预期实施工作中出现的各种问题及解决办法，修改完善实施方案并最终获得颁布实行。具体的编审路线如图1所示。

图1　移民安置实施方案编审路线

3　M水电工程移民安置实施效果预期

3.1生产生活水平预期

根据批准的生产安置规划，测算得M电站征收耕地长期补偿资金投资收益每年不低于267.37万元，即规划水平年（2017年）人均耕地净收入不低于1 228元，高于规划水平年人均耕地净收入目标1 195元（按当地近三年的耕地产值测算）。通过长期补偿安置方式使人均耕地净收入得以恢复，并且移民不需对耕地进行投入和管理就有“旱涝保收”的稳定收益，加上每年度600元/人的后期扶持费，实际上较搬迁前的水平是人均增加了633元/a（见表1）。

表1　M电站移民搬迁前后的收入水平比较　元

3.2社会效益

（1）大部分移民在本乡（镇）或本县安置，无需要外迁安置，原有的社会关系、生产生活方式遭受影响较小，移民能较快的恢复或超越原有生产生活水平［2］。

（2）由于大部分搬迁安置移民不需要调剂耕地进行安置，由此将大幅减少对耕地的需求量，使得人地矛盾得到有效化解；同时也有效减少了建房、基础设施配套建设和生产安置用地。

（3）移民长远生计得到保障。长期补偿保证移民长期的耕地生产效益。在没有大量土地调剂情况下，耕地征收对移民安置区农业生产造成较大影响，移民富余劳动力可通过就业和实用技术培训，因地制宜地发展养殖业或就近务工、外出务工等，实现家庭经济的良性循环，有效保障长远生计。

（4）促进移民搬迁，维护库区和移民安置区的和谐稳定。由于搬迁安置移民不再需要调剂耕地，保障了移民群众的补偿利益，使其生产生活水平逐步提升，有效规避和化解了库区和移民安置区的矛盾。

3.3生态效益

（1）长期补偿安置方式是改善库区人均耕地不足，改善经济系统和环境系统良性运转的有效措施。

（2）通过长期补偿安置搬迁，减轻了原库区的人口压力和生态压力，给当地充足的发展空间，有利于促进工程建设区生态环境的自然恢复。

（3）通过长期补偿安置，转变移民安置区移民群众传统的生产生活方式，合理规划布局生态建设，满足移民安置区土地、水等资源与环境的生态承载能力需求，有效保护了库区和移民安置区的生态环境［4］。

4　结论与展望

（1）征地移民安置实施工作涉及到国民经济和社会等多领域多方面，技术性、社会性和政策性都很强，在实施方案编制过程中需要充分考虑移民合法的利益诉求，维护移民的知情权、参与权及监督权。在安置方案拟定、安置点建设、移民人口核定登记、安置方式选择等各个方面都要充分听取移民的意见［5］。

（2）实行移民长期补偿安置是移民安置方式发展的必然要求，是缓解移民安置压力和矛盾冲突的必然要求，是保障移民长远生计的有效保证。建议国家及地方有关部门组织研究制定长期补偿机制相关政策，并配套颁布相应的法规性文件，对实施长期补偿的适用范围、标准、方法、措施等作指导意见，既作为《移民条例》的补充，又规范实施长期补偿安置［2］。

（3）基于长期补偿安置方式的实施方案编制工作还是处于前期探索阶段，长期补偿安置机制还不够完善。只有通过广大水库移民相关工作者的不断积极探索、工作实践、研究总结、分享交流，才能有效的推动长期补偿安置实施方案编制工作的发展及成熟，保障水库移民长期补偿安置政策等各项政策有效实施并落到实处。

［1］胡宝柱，周金存.水库移民长期补偿安置实施方式与效果分析［J］.人民长江，2011，42（7）：95-98.

［2］何林.贵州省水库移民安置机制研究［D］.北京：清华大学，2013.

［3］刘东，王鄂豫，杨华荣，等.对水电工程移民长期补偿机制若干问题的探讨［J］.人民长江，2010，41（6）：95-99.

［4］王永平，周丕东，黄海燕，等.生态移民与少数民族传统生产生活方式的转型研究—基于贵州世居少数民族生态移民的调研［M］.北京：科学出版社，2014.

［5］郭红春，徐粤.阿海水电站移民安置实施方案及效果分析［J］.水力发电，2012，38（11）：16-18.

［6］张穹，矫勇，周英.大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例释义［M］.北京：中国水利水电出版社，2007.

（责任编辑陈萍）

雅砻江两河口水电站实现大江截流

2015年11月29日，目前我国藏区综合规模最大的水电站、拥有世界第二高土石坝的雅砻江两河口水电站顺利实现大江截流，开始围堰填筑，标志着两河口水电站全面进入主体工程施工阶段。

两河口水电站总装机容量300万kW，设计年均发电量110亿kW·h，是雅砻江中游的龙头梯级水库电站。电站建成后，将对下游电站产生巨大的补偿调节效益，极大改善川渝电网“丰余枯缺”的不合理电源结构。电站建成后，每年相当于减少燃煤消耗1330万t 减少二氧化碳排放2 130万t，减少二氧化硫排放20万t，生态环境效益巨大。同时还可减轻长江中下游防洪压力，减少长江三峡水库的泥沙淤积，对长江中上游生态屏障建设具有重要作用。

经过中国电建集团北京勘测设计研究院有限公司移民综合监理部的艰辛的努力，在四川省各级政府的大力支持下，在各实施单位的共同努力下，现阶段整体移民安置工作开展顺利，围堰截流淹没影响范围内各项移民安置任务已全部完成，并于2015年11月25日通过了截流阶段移民安置专项验收，为最终电站按期截流打下了坚实的基础。

（王琰青）

Study on Implementation Program Establishment of Hydropower Project Resettlement Based on Long-term Compensation

CHEN Yaosen1，HE Yanhu2，3
（1.China Water Resources Pearl River Planning Surveying and Designing Co.，Ltd.，Guangzhou 510610，Guangdong，China；2.College of Water Conservancy and Ecological Engineering，Nanchang Institute of Technology，Nanchang 330099，Jiangxi，China；3.Center for Water Resources and Environment，Sun Yat-sen University，Guangzhou 510275，Guangdong，China）

With the application of long-term compensation resettlement method in the construction of hydropower projects in China，this resettlement mode is gradually accepted and supported by the resettled people.However，the long-term compensation method has not yet formed a sound mechanism in actual implementation of resettlement program for different hydropower project.Taking the resettlement program of a large hydropower project M in Southern China as an example，the establishment of resettlement program based on long-term compensation method is explored and the implementation is also analyzed.This study will provide theoretical and technical supports for the scientific establishment and effective implementation of long-term resettlement program of hydropower projects.

implementation program establishment；resettlement；long-term compensation；hydropower project

TV743；D632.4

A

0559-9342（2016）02-0007-04

2014-09-09

陈垚森（1987—），男，福建安溪人，工程师，硕士，主要从事GIS/RS的水利应用、水利水电工程建设征地移民规划设计研究等工作.