英国PPP模式发展经验借鉴及对我国的启示

■ 闫海龙 （新疆维吾尔自治区发展和改革委员会经济研究院　乌鲁木齐830002）

英国PPP模式发展经验借鉴及对我国的启示

■ 闫海龙 （新疆维吾尔自治区发展和改革委员会经济研究院乌鲁木齐830002）

内容摘要：本文以英国为例，在分析梳理其PPP模式发展成功经验的基础上，探讨对我国 PPP 模式健康发展的启示与借鉴。

关键词：PPP模式借鉴启示对比研究

PPP（Public-Private-Partnership）是指政府与社会资本通过合作来提供公共产品或服务的一种方式。广义上泛指公共部门与民营部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系，具体可分为外包、特许经营和私有化三类，各参与方共同承担风险并履行相应管理职责；而狭义上则仅指政府与私营部门以合资组建公司的形式展开合作，共享收益，共担风险。虽然目前对PPP尚未形成完全一致的定义表述，但各种表述却无一例外，都强调了该模式所涵盖的提供公共产品或服务、利益共享、伙伴关系、风险共担等要素。

PPP模式的理论阐释

（一）PPP模式的本质与分类

PPP从本质上来说，代表了一种伙伴关系（见图1），体现的是一个完整的项目融资理念。在实施过程中，公共机构和私人机构间的伙伴关系形式非常灵活，涵盖了介于完全由政府供给与完全由私人供给之间的所有形式，最终通过公共服务或者公共产品的提供，实现政府与私人机构的双赢或多赢，合作形式不同，合作各方的参与程度与承担的风险程度也不相同。这也就是说，项目的责任和风险并非全部由某一方承担，而是由参与合作的各方共同承担。

在分类上，PPP模式可根据资产所有权、投资责任、风险分担、合同期限的不同划分为五大类，即供应与管理工程、统包工程、租赁、特许经营以及私人融资计划（Private Finance Initiative，PFI）。不同模式又可进一步细分为更多子类别（见表1），在实施操作过程中，选择何种模式则需要将当地的政治、法律、社会文化环境、市场成熟度以及项目特点等要素进行综合考虑。

（二）PPP模式利益主体及互动关系

PPP模式是政府、盈利性（或者非盈利）企业基于某一个项目而形成的以“双赢”或“多赢”为理念的相互合作形式，参与各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果。PPP模式运作的项目参与者主要包括项目的直接主办人、投资者，项目所在地政府，项目贷款银行，项目产品的购买者或者项目实施的使用者，项目的建设承包公司，项目设备、能源、原材料供应者，项目融资、法律、税务顾问等。其利益主体通常包括政府、金融机构、第三方咨询公司、工程承包公司、原材料供应商、产品消费者等，其互动关系如图2所示。

英国PPP模式的发展与实践

（一）英国PPP模式的发展

PPP模式最早就是起源于英国的“公共私营合作”融资机制，其PPP模式发展大致经历了私人融资计划（PFI，Private Finance Initiative）和新型私人融资（PF2）两个阶段。2012年以前，PFI是英国应用最广泛的PPP模式，在PFI模式下，允许私人部门参与到公共设施的设计、建造、投融资和运营环节，用以提高公共产品质量并更好地维护公共资产。但应用过程中，PFI模式也产生了诸如公共投入财务增加、施工建筑水平低劣、项目定价偏高等问题。

在保守党上台执政后，英国政府为减少社会公众对PFI 项目中上述问题上的质疑，于2012年12月颁布了“PPP新路径”，简称PF2。PF2除充分利用PPP继续吸收私人融资的专长外，在公共机构股权、更透明化、持续改进和实现物有所值等方面进行了很多改革，致力于消除浪费、改进效率，有效化解PFI模式中存在的股权融资、透明度、风险分配、债务融资、性价比等方面的问题。截至2013年末，英国采用PPP模式（PFI/PF2）的项目共计725个，总金额达542亿英镑，其中665个已进入运营阶段。PPP项目涉及医院、学校、住房、公路、废物废水处理设施等多个公共领域。

（二）英国PPP模式的主要做法

一是设立专业化的运作机构，为PPP运行提供支撑。早在2000年，英国政府为推广PPP/PFI理念，就专门建立了合作伙伴关系组织（Partnerships UK，简称PUK），旨在为PPP交易提供管理和程序上的技术援助。为了更好地协调运作PPP模式，英国政府又将PUK与财政部的PPP政策小组合并，组建了英国基础设施局（Infrastructure UK，简称IUK），作为英国财政部的基础设施融资机构，IUK负责执行全国性的基础设施发展战略，为公共部门提供各领域PPP的技术援助。为提高 PPP 项目技术援助和评估服务的针对性，2009年英国财政部又与地方政府协会联合设立了“地方合作伙伴关系”（Local Partnerships）组织，主要服务于地方政府。

表1　PPP模式分类

二是注重对PPP监管体制机制健全与完善，主要包括建立监管机构、加强社会监督和完善法律法规。为了加强PFI项目运作和政府管制的规范性，英国不但将PFI/PPP等项目纳入政府采购的规范体系，还以此衍生出了以竞争性谈判制度为核心的PFI/PPP相关法律制度。

三是不断完善 PPP相关政策顶层设计。英国尽管没有出台针对PPP的专门法律，但却根据PPP发展的阶段特点不断制定和完善相关规范性政策文件。在PFI阶段，先后制定执行了《应对投资风险》（2003）、《强化长期伙伴关系》（2006）和《基础设施采购：实现长期价值》（2008）3个政策性文件。PF2阶段，又制定了《PPP的新方式》（2012）和《标准化PF2合同》（2012）。

四是建立相对完善的评价制度。2004年英国财政部专门印发《资金价值评估指南》、《定量评价用户指南》，其中《资金价值评估指南》被看作是推动公共部门成本比较的重要方法，是对物有所值评价方法（Value for Money，VFM）的评价程序做出标准化规定；《定量评价用户指南》则起到帮助采购当局对项目资金价值做出评价决策的作用。

（三）英国PPP模式的运作特点

一是PPP项目覆盖行业范围广，且多以医疗、教育、交通等项目为主。二是较少采用依赖使用者付费的特许经营方式，一般情况下多选择政府买单的PFI/PF2模式，典型的如英国教育和医疗是全民免费，因此大多选用PFI模式。三是组建了新的Central Government Unit（CPU，中央控制单元）来履行公共机构的股权投资，并享有与私人股权投资人一样的权利。四是运营期限相对较长的PPP项目占比较高，如期限在20～30年之间的项目占到了全部项目的80%以上。

图1　PPP模式的本质

图2　PPP 模式利益主体及互动关系

英国PPP模式发展对我国的启示

健全完善相关法律法规，促进PPP模式有序发展。在我国，财政部与发改委作为PPP模式牵头部门，由于实行双头监管，在相关政策文件上存在相互衔接不畅问题，一定程度上阻碍了PPP项目的实施推进。因此，建议及时清理和修订现有不适应PPP发展的政策法规，早日在国家层面建立较为完善的PPP法律框架，破解当下PPP项目实施推进过程中的相关技术障碍以及与现有法律、部门规章、规范性文件衔接不畅、相互冲突等问题，新法律法规内容应包含PPP及其应用范围的界定，政府审批权限、流程和管理程序，合同框架和风险分担原则，退出机制和纠纷处理机制，会计准则、信息披露、政府监管与公众参与制度等，为推行PPP模式提供更加规范、明确的法律依据和保障，有效消除多头监管现象。

创新PPP项目融资体制机制，拓宽资金来源。PPP项目融资时，虽然也有利用资本市场发行债券（含企业发债和政府发债）等融资工具或者是引进追求长期稳定回报的资金（社保、保险和养老基金等等）等方式，但银行贷款（含银团贷款）依旧是各国最为常用的融资工具。因此，从PPP项目债务率较高的实际情况（一般在70～90%）出发，需要在融资机制方面突破创新。建议央行、银监会、财政部联合出台相应的PPP项目融资操作指引，规范金融机构的融资行为，引导其认可收费权质押、项目融资等PPP项目独有的融资方式，合理发挥开发性金融优势，灵活运用基金投资、资产证券化等金融工具，从而建立期限匹配、成本适当、多元可持续的PPP项目资金来源。

设立专门的PPP发展管理机构，优化管理体系。在政府角色处理上，可借鉴英国PPP模式经验并结合我国实际，设立全国PPP协调中心，确保协调中心在处理纠纷和冲突方面绝对的独立性和权威性，避免多部门之间协调管理上“政出多门”的冲突和利益上的纠纷。此外，还应引入第三方监督评估机构，强化信息披露和社会监督。地方政府可委托有能力的PPP项目中介机构，就投资者选择、合作公司及相关条款设计给出专业化的意见建议，解决信息不对称问题，降低违约和投资风险，在项目运行中进行监督和报告，以增强PPP项目的透明度，防止可能存在的道德风险，推进PPP模式高效运行。

健全合理的收益分配和风险分担机制。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，把基础设施的盈利性和公益性区分开分别加以量化，并针对项目收益制定合理分配规划。立足于各方禀赋优势，防止出现无限责任，风险由最适宜且控制力最强的一方来承担，合理分配项目风险，积极借鉴物有所值评价理念和方法，打造科学、完备的PPP操作流程，对PPP项目进行筛选。在政治风险以及PPP项目配套设施服务方面的潜在风险控制上，政府部门的控制力强于民营机构，可以由政府部门提供担保；在融资、市场等方面的风险控制上，项目公司比较更有控制力，且与自身收益密切相关，应由其承担；遇到不可抗力风险应由各利益相关方通过协商有关机制（如缓冲基金）共同承担。

参考文献：

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基金项目：▲新疆维吾尔自治区软科学项目“丝绸之路经济带建设背景下新疆沿边地区开放开发研究”（项目编号：201542107）

中图分类号：◆DF276

文献标识码：A