日本 韩国养老服务特色及借鉴

山东省民政厅

日本韩国养老服务特色及借鉴

山东省民政厅

为加快养老服务业转型升级、把养老服务业打造成一个强大的服务产业，山东省民政厅与淄博、威海、滨州、聊城4市民政局组成考察团，于2015年10月29日至11月5日赴日韩对养老服务情况进行考察。日韩的养老服务很有特色，许多方面值得借鉴。

一、法律法规政策比较完善。日本从20世纪60年代起，先后出台了《老人福利法》《老人保健法》《高龄老人保健福利推进10年战略计划》《介护保险法》《社会福祉士及介护士福祉法》《福利人才确保法》《关于社会福利服务基础结构改革》等，构成了日本养老服务政策支持和立法保障体系。韩国自20世纪80年代开始高度关注老龄化问题，出台了《老年人福利法》《高龄人雇佣促进法》《低出生高龄社会基本法》《老年人长期疗养保险法》《老龄基本年金法》等。

二、长期护理保险作用突出。长期护理保险不同于医疗保险。老年人因病住院诊治发生的费用属于医疗保险范畴，出院后在养老机构或居家康复期间发生的照护费用属于长期护理保险范畴。长期护理重在为失能老人提供生活照料、康复护理、精神慰藉和临终关怀等综合性、专业化服务。日韩分别于2000年、2008年建立独立于医疗保险之外的长期护理保险制度，属于强制性社会保险。在规则制定、保费收缴及管理服务等方面实行中央政府和地方政府责任分担管理体制。

一是中央政府发挥主导作用。长期照护保险整体方案、参保条件、受益资格标准、照护服务价格以及共同支付比例等由中央政府统一制定。政府将40岁及以上人口纳入长期护理保险制度范围，保费的50%由政府负担（中央25%、都道府县12.5%、市区町村12.5%），40%依靠各地上缴的介护保险承担，使用者自付10%。参保和受益对象分为两类：第一类为65岁及以上人口，不受收入水平、家庭情况等限制，均可享受该制度提供的所有服务；第二类为已购买医疗保险的40～64岁的人口，只有患与年龄有关的特殊疾病的人才能享受服务。日本和韩国均对老年人进行能力评估，根据不同照护等级享受相应服务，照护服务接受者支付10%的总费用。

二是地方政府负责制度实施。保费收缴及管理、受益资格确定、照护等级评定等事项均由地方政府完成。各地根据本地实际，设定不同保费水平和提供不同服务内容。服务申请流程严密，照护等级评定要求严格。申请者向地方照护保险认定审查机构提出申请后，相关工作人员上门访问，对申请者的生活、运动能力等指标进行调查，对照“支持需要”1～2级和“照护需要”1～5级的标准，对申请者需要照护的等级进行评定，并将等级评定结果和医生诊断书送至照护认定审查委员会进行审查认定。

三是建立消费者选择服务机制。制度设计以消费者为中心，在照护服务内容和服务供给方面，消费者享有自主选择权。服务内容可分为照护服务、器具租借和设施改建两大类。照护服务包括居家照护、社区照护、机构照护和预防性服务。其中，居家照护服务项目有访问照护、上门洗澡、居家照护管理指导、日间照料、短期看护等13种服务项目。居家照护服务由专门照护人员上门服务；社区照护由社区内的老人日托所、老人活动中心、医疗诊所、保健康复中心等机构为老人提供非长住照护服务；机构照护则由福利、保健、疗养型等机构为老年人提供各种服务。为确保有限的资源用到最需要的老人身上，韩国老人申请入住养老院时，必须由政府部门指定的专业机构进行“分级认证”：一级为缺乏生活自理的失能老人；二级为生活自理困难的部分失能老人；三级为基本生活能够自理的老人。获一级认证的老人为入住养老院首选，二级认证的作为候补人员，三级认证的老人则“居家养老”，或由社区“托老所”照护。

三、护理人员职业化、专业化。日本介护护理人员的从业要求和薪资由法律保证，并不断规范化。介护保险的从业者包括介护保险管理人员和介护服务人员。前者负责根据申请使用人的健康状况制定介护服务标准以及介护费用的核算与管理，由具有医疗、保健、福利等工作经验的人员经过国家统一培训和认证考试后担任。后者承担老年人照护工作，介护士必须经过专业知识和技能培训， 到指定机构临床实践，通过国家资格认证考试。由专业介护人员负责长期照护服务管理是日本养老服务制度的突出特点，也是护理保险制度取得成功的一个重要因素。申请人得到照护资格和等级认定后，可自主选择一名当地政府提供的专业介护人员，为其照护服务的具体实施进行规划。专业介护人员根据照护等级评定结果、医生的建议和照护需求者实际情况，制定一份合理的照护服务计划，交有关机构实施并予以监督。在薪酬激励方面，实行工资和资格挂钩机制，初级入职者年薪约19万日元，高级介护士年薪可达35万日元。但总体来看，介护士工资水平仍然较低，与社会平均工资1830日元/小时相比，介护士平均工资只有1230日元/小时，加上工作强度和环境精神压力大，年轻人不愿加入到护理行业，从业人员流动性强、缺口很大。

四、养老机构小规模、连锁化。几十年来，市场需求的演进倒逼日本养老产业不断自我革新，从最初的高端大规模养老地产盛行，发展至中档次的小规模、多功能、连锁化养老机构成为主流，据日中经贸中心介绍，目前日本全国的养老机构，30张床位以下的占50%以上。如倍乐生集团运营着276家养老机构，为13400位老人提供服务，成为日本运营养老机构数量最多的企业，产值规模达867亿日元。倍乐生集团的养老院都建在老人们多年熟悉的市中心住宅区，24小时看护，家属可以随时来看望老人。日立学馆提供家庭护理、日内护理、失智护理、残疾护理、上门护理和洗浴等服务，还开办护理学校，销售出租护理设备，销售保健产品，并提供家政、配餐和私人护理服务，共有802家机构。神奈川县茅崎市养老院为住宅型收费养老院，为日本最大建筑企业大和地产集团全资建设，并由专业社会养老企业SNATOMI株式会社运营管理，住宅居室设计、家居用品设计、餐饮配备、看护和服务人员培训等都十分细致专业。机构房间（床位）采取外租或由老年人购买等方式运营管理，目前日本约90%的养老机构为此类型。该机构建筑面积6215平方米，床位60张，餐厅、娱乐活动、康复护理等功能齐全，并与附近三家医疗机构签订合作服务协议。收费采取按年龄段收取会员费的方式，会员费从1000万日元至4000万日元不等，可获得一定年限的房间使用权，再按每月约18万日元扣除生活和护理费，交会员费越多每月扣除的数额越少，老人去世后剩余会费可继承。养老院主办方通常将各服务项目外包给专门企业，养老设施社会化建设和运营的过程，也带动了老人用品专卖、老年餐饮专营、老人之家管理咨询、养老服务人员培训等行业企业的发展，催生出一个以养老设施为核心的“养老院经济”产业链。

五、养老产品用品市场发达。日韩两国均有发育完善的养老产品用品市场，品种丰富，充分考虑人性化需求，老年人家庭、养老机构和公共设施等领域广泛应用，为机构、社区和居家养老提供了有效支持。根据日本老年服务振兴会的分类，老年产品可划分为17个门类，包括家庭护理、家庭洗浴、送餐服务、老人搬运、老人用品的租借和销售、老人临时寄养、养老培训、投诉和信息提供、紧急呼叫服务、收费老人院、老人公寓、老年住宅建设与装修、金融保险商品、老年读物、老年教育、旅游等。大阪南港“ATC忘年中心”展览有丰富的为克服年龄和生理缺陷等问题而开发的保健、福利、护理等领域的适老产品用品。松下公司发挥自身拥有优质家电产品的优势，研制和销售电动护理用床、电动轮椅、适老家装产品等，并积极参与老年租赁住宅投资经营，在产品研发、销售、使用等环节和养老服务密切结合。日本还把开发护理老人的机器人提上日程，虽然目前因价格昂贵难以大范围推广，但前景看好，目前市场规模约为1.67亿美元，预计2035年将增至40.4亿美元。

六、政府重视养老产业发展。人口老龄化导致日本劳动力数量越来越少，迫使政府调整产业结构，第三产业特别是现代服务业受益快速发展。据相关统计数据，日本养老服务产业的发展与老年人口的增加成正比例关系，1970年日本正式进入老龄化社会，其养老服务产业开始萌芽，政府在这一时期大力鼓励养老服务产业发展；进入80年代后，厚生省成立了老龄产业室，老龄商品和服务的供应商在厚生省和通产省指导下成立了老龄商务发展协会，逐渐形成一定产业规模；90年代形成成熟的养老产业市场，拥有一整套行业标准；进入21世纪之后，日本的老龄产业在市场规模、社会功能、从业人员的专业化和生产技术装备的专门化等方面都高度发达，产业发展进入了扩张期，目前产业规模约为39兆日元，并以4%～5%的年增长率稳定成长，至2025年将成为拥有112～155兆日元（按现行汇率折合1兆美元上下）巨大规模的支柱产业。韩国政府在1999年根据《韩国保健产业振兴法》设立了一个副部级国策研究机构——韩国保健产业振兴院，隶属于保健福祉部，其宗旨是培育韩国的医疗保健产业。该机构现有职员300余名，其中80%以上具有硕士和博士学位，正发挥着保健产业智库的作用。2011年制订了医疗综合产业区发展计划，由政府和民间共同投资1.1万亿韩元，打造2个尖端医疗产业区，其中的五松尖端综合医疗园区位于韩国新行政区世宗市附近，已经具有相当规模。另外，日韩两国利用其尖端医疗技术和良好服务优势，正在大力发展观光医疗产业，吸引国外高端客户体检治疗康复。

在发展养老服务业方面，日韩同受中华文化影响，都非常重视家庭，他们在应对人口老龄化、发展养老服务业方面的经验值得借鉴。

强化社区居家养老。学习日本养老机构小规模、多功能、连锁化经营模式，以县市区为单位集中发展3 至5处高水平大型养老机构，由其对公办养老机构、乡镇敬老院进行托管，逐步向城市日间照料中心和农村幸福院延伸，依托大型机构层层托管形成城乡社区养老服务网络体系，同步实施“互联网+养老”，形成线上线下相结合的OTO服务模式，推进社区居家养老一体化。

提升人才培养水平。养老服务专业人才数量少、层次低是制约山东养老服务业发展的突出因素，也是养老服务产品有效供给不足的重要原因。应促进日韩与山东相关院校、培训基地、养老机构等开展合作办学教学，进行多元化深层次的合作，提升养老服务专业建设和人才培养水平。

探索建立长期护理保险制度。随着老龄化形势日趋严峻，高龄化、空巢化和家庭小型化引发的老年人护理、生活照料等问题日益显现，已成为社会广泛关注的重要民生问题。要按照党的十八届五中全会部署要求，选择部分经济条件好的地区，借鉴日韩等国家和地区的实践经验，率先探索建立有效、可持续的长期护理保险制度。