规则的力量——“文华十条”引发的社区创新之路

本刊记者　豪 石

规则的力量
——“文华十条”引发的社区创新之路

本刊记者豪 石

一次别开生面的广场对话会，使社区居民代表第一次觉得开会“有用”“能讨论出结果”。这次对话不仅解决了投诉多年的汽车广场噪音和污染之扰，而且还第一次在社区座谈会中引入“罗伯特议事规则”。从此，这个名词及其代表的议事规则，从遥远的美国，漂洋过海，来到了我国改革开放的前沿深圳，进入富有创新精神的罗湖区，开启了一次又一次基层社区治理的探索与创新。

从理性对话开始

事情的起因，源于2000年。

2000年，深圳市罗湖区黄贝街道文华社区锦联片区广场物业，被出租后筹建了东益汽车广场。2002年，东益汽车广场引进了一批汽车4S店，汽车维修、保养和喷漆等日常作业，造成刺鼻的气味，维修车间老式压缩机昼夜作业，声音像火车轰鸣，造成周边居民与企业冲突不断，矛盾越来越激烈。

十多年来，东益汽车广场污染问题“改了又发、发了再改”，始终没有找到各方利益的平衡点，问题久拖不决。

2012年底，罗湖区委、区政府创造性地引入“罗伯特议事规则”，针对文华社区锦联片区居民反映最为强烈的东益汽车广场影响环境的问题，组织了一场由居民、企业、政府三方共同参与的“广场对话会”。

“我将以积极的态度参与本次议事，遵守议事规则，尊重对方，尊重主持人，以实际行动维护社区公平正义。”2012年11月10日下午，“关于东益汽车广场周边居住环境改善对话会”在东华社区行知职业技术学院广场举行，与会者在主持人的带领下进行如上宣誓。座谈会由文华社区居委会主办，文华社区锦联片区居民代表、东益汽车广场二区相关企业代表、区环保水务局、黄贝街道办相关部门参与。按照预定的议事规则，各方代表围绕东益汽车广场废气排放及噪音污染问题展开对话。会谈3个小时，东益汽车广场企业方承诺在2012年11月30日前给出妥善的解决方案。参会代表还投票选出监督委员7人，其中包括居民代表5人，企业代表1人，政府代表1人。居民代表若发现企业治污不达标，将有权告知管理处对其给予停电处罚；对是否达标有异议时，由监督委员会邀请第三方权威机构进行专业评估。自此，锦联片区的居住环境大为改观。

亨利 · 罗伯特规则起源及内容

100多年前，美国一位名叫亨利·罗伯特的中尉主持了一个会议，因为双方意见分歧严重，会议开得一塌糊涂。有鉴于此，罗伯特根据美国草根社团的合作实践及英国四百多年的议会程序，用系统工程的方法，通过几年努力，写出了一本后来为美国人认可的议事规范——《罗伯特议事规则》。此规则通过一系列的程序，使各种意见有条不紊地表达出来，用规则来压制冲动，找到求同存异的地方，然后按照规则表决。议事规则的基本精神简约清晰，大致有五项：权利公正、充分讨论、一时一件、一事一议、多数裁决。规则保障了民主程序的效率。100多年来，此规则成为美国民主议事和法治的基础。

按照罗伯特议事规则，凡持不同意见者，必须都能被分配有发言机会，所有发言人都是对会议主持人发言，而不是对辩论对手发言。在会议主持人一定会给予任何一方发言机会的前提下，禁止不同意见者之间直接对话，避免伤了和气还不能解决任何问题。

同时只能有一个议题，一旦一个提议被提出来以后，它就是当前唯一可以讨论的议题，必须先把它解决了，或者经表决同意把它先搁置了，然后才能提下一个提议。反对人身攻击，必须制止脱离议题本身的人身攻击。禁止辱骂或讥讽的语言。

2012年11月10日下午，东益汽车广场周边居住环境改善对话会在文华社区行知职业技术学院广场举办

这一度使居民非常乐观，认为“任何社区问题都可以从理性对话开始”。

在社区座谈会中引入“罗伯特议事规则”，在罗湖乃至深圳都属头一次。据居民代表陈淑芳回忆，那次会议“确实有点不一样”。尽管会议偶尔被旁听席上居民代表的大声质问打乱，但主持人很快就用规则拉回讨论主题。无论是愤怒的居民，还是试图解释的企业，发言时间都是有限的，而且只能针对“如何有效执行对汽车企业的监督”来发言，不能有人身攻击。

“文华十条”

社区如何治理？怎样有效地协商议事？是很多地方居民参与社区治理都要面对的难题。要解决这个难题，深圳市罗湖区有章可循。

居民议事会的有序进行，则得益于文华社区率先制定了议事规则。而议事规则的制定，得益于曾经留学美国的专家袁天鹏引入的“罗伯特议事规则”。

2012年，作为罗湖区委书记的挂点社区，文华社区推动了一人一票直选楼栋居民代表。2013年初，文华社区成为罗湖区居民自治的“试验田”，聘请议事专家袁天鹏为议事课堂的“教练”。有感于国内开会的现状，袁天鹏把六百多页的罗伯特议事规则提炼成简短的“文华十条”，包括主持中立、起立发言、面向主持、表明立场、不超时、不打断、不跑题、不攻击、机会均等和服从裁判。短短十条、易懂易记，既符合罗湖的实际需要，又涵盖了“罗伯特议事规则”的精髓与核心。

开会前，袁天鹏讲解规则，给居民代表们出主意，改进提案，与他们一起设想如何面对各种可能发生的质询。其间还穿插着各种小型的座谈、阶段性总结会议，以及QQ群上的临时讨论。根据制度设计，居民代表组成“居民代表大会”，选出常设议事机构“决议会”，两个机构做出的决定由居委会来执行。文华社区还拨款成立“幸福资金”，交给居民管理。首笔资金为2万元，次年资金额提高到20万元。不久，《文华社区居民自治章程》《文华社区居民自治财务管理制度》等规章，也根据居委会组织法而相继拟定。

文华自治试点的目的在于培养居民代表的规则意识，引导其依照法律、按照规则、尊重程序、合理合法表达意愿。随后，政府逐渐将掌握的部分社区资源下放给居民代表，让其通过议事规则决定支配情况，逐步提升居民公共意识和自治能力。

袁天鹏老师在讲解议事规则

“有话好好说”

随着文华社区议事试点的成功，罗湖区以“文华十条”为蓝本，制定了罗湖区社区议事规则——“罗湖十条”，其关键词是“有话好好说”。

罗湖区居民议事会规范化建设分三个步骤，第一个步骤是“赋制”——建立社区居民议事会选举制度。按照规定，社区居民议事会成员总数为15～17人，其中居民议事员有6～9人。社区代表的“多元化”有利于不同群体的交流和联系，密切党群、干群关系，沟通、协调邻里关系，形成合力。第二个步骤是“赋能”，运用该规则，提升议事员议事能力。第三个步骤是“赋权”，将社区公共事务决策权授予社区居民议事会。由此可见，罗湖区社区治理已经由规则制定，延伸到规制实施和持续，力求将探索的成果进一步固定下来，成为长效机制。

为此，罗湖区还组织开展了针对议事会主持人及成员的培训，提升居民的规则设计、项目设计等8种能力，提高议事效果。

2012年11月，深圳市已建成社区居民议事会614个、社区服务中心169个，社区工作服务项目覆盖443个居委会，15大类服务项目吸引3310余市民参与，社区治理在法治化思路下进一步规范和成熟。

2014年，深圳地铁8号线工地刺耳的机械噪音，遍地的垃圾及泥浆，堆土场飞满了蚊子苍蝇，曾经很让周边居民很闹心。根据两年多来养成的议事习惯，社区居民代表、地铁施工项目经理、罗湖区环保水务局、黄贝街道、文华社区工作站等齐聚社区服务中心进行协商，理性对话。议事会后，地铁方面承诺：车轮不带泥上路，保证居民方便出行，雨天在路口设置通道，对所有工地有淤泥、水塘的地方定期做蚊虫消杀，保证减少施工的噪声污染等。“文华社区地铁监督队”也随之成立，每个星期，都会轮流去检查施工队是否履行了约定。以前被居民们认为“很野蛮”的施工方式，大为改善。

“社区多元融合新机制”

社区治理，远远不止是制定一个规则那么简单。其后，还有社区管理体制改革的时代大背景。

2005年，深圳推行“居站分设”社区管理体制改革。“居站分设”的模式，对巩固基层组织，落实社区公共安全、市容环卫、计划生育、民生服务等工作起到了明显的作用。但运行10年后，出现了社区工作站日益庞大、社区居委会边缘化严重、各类组织权责不清、社会组织成长空间狭窄等问题，反映了我国城市社区的“通病”。

为了进一步推动社区体制改革，罗湖区对全区83个社区展开了摸底，结果令人震惊：一个小小的社区工作站，竟然要承担10大类88小项的工作事务，承担各级检查考核评比64项，建立电子台账98项，各类盖章证明事项112项，各类临时机构在社区挂牌的至少有45种……社区基层的工作站扛下了许多不该由他们干的政府事务。“平日里，社区工作站忙得焦头烂额，却得不到老百姓的认可。”一位基层干部满腹委屈。

从2013年起，罗湖区以创建“全国社区治理和服务创新实验区”为契机，由区民政局牵头，制定社区工作事项清单，厘清街道及社区综合党组织、居民委员会、社区工作站、社区服务中心、社区社会组织、业主委员会和物业服务机构、驻社区单位等七类组织的权责边界。经过改革，为社区工作站“砍”掉了80多项工作任务、责任状11项、考核评比检查任务9项，取消社区临时性组织机构25个，取消台账46种。不属于社区居委会、社区工作站职责范围内的事项，被归入相关部门管理。

“让行政的归行政，自治的归自治”，当地干部深刻意识到，治理是党委、人大、政府、政协、市场、社会组织等多元主体一起进行社会治理，而不是仅仅依靠一种力量。罗湖区在十个街道开展党政社群社区共治，希冀实现社区党委发挥核心作用，协同居委会、工作站、社区党群服务中心以及其他社会力量，通过“问需、问计、问政、问效”，由群众自主决定民生项目，从过去“为民做主”“自拉自唱”转向“与民协商”和“由民做主”。

2014年，罗湖区委区政府报送的“社区多元融合新机制”荣获“2013年度中国社区治理十大创新成果”。

“活化赋权”

罗湖区并不满足于以上成果。以“法治”为思路，引导社区居民委员会、社会组织、社会工作服务机构依法归位；以“自治”为方向，向社会组织、社会工作服务机构实质性赋权，罗湖区形成了以“活化赋权”为核心的社区治理法治化建设思路。

“活化”，就是“壮大”激活居委会；“赋权”，就是把法律赋予居民、社区组织的权利和资源落到实处，通过可操作的程序设计，使居委会成为推动 “三社”联动的枢纽，实现社区治理和基层民主有序发展。

这是一片神奇的土地，又是一个富有创新的地方。作为改革开放的前沿城市，在社区治理方面，深圳市罗湖区大胆实践，先后探索推进“居站分设”社区体制改革、楼长直选，并引进议事规则，探索了议事协商、多元融合治理、“活化赋权”等现代社区治理新模式。这种探索不止、创新不停的精神，对其他地方社区治理无疑具有很大启迪。