高校招标采购内部控制建设研究

李延召, 祝光英

(1. 清华大学 审计室, 北京　100084； 2. 清华大学 监察室, 北京　100084)



高校招标采购内部控制建设研究

李延召1, 祝光英2

(1. 清华大学 审计室, 北京100084； 2. 清华大学 监察室, 北京100084)

该文分析了高校招标采购涉及的内部控制具体要素及存在的问题和风险,研究了高校招标采购在风险评估、内部环境、控制活动、信息与沟通、内部监督等方面的建设和完善措施,提出了设置独立统一的招标采购部门、加强事前事中与事后控制、建立决策论证和审批制度、采用信息管理系统和电子化招投标平台、建立回访和后评价制度、建立风险评估机制等对策和方法,使招标采购更加符合内部控制理念,更好地实现服务学校发展的目标。

高校招标采购； 内部控制； 风险评估； 归口管理； 决策论证审批； 后评价

为提高行政事业单位的内部控制和管理水平,财政部发布了《行政事业单位内部控制规范(试行)》[1],该规范自2014年起在全国行政事业单位实行,采购业务是其中的重点内容。招标采购是高校内部的一项重要业务,高校通过招标采购获取的大量各类资源为学校事业发展提供了基础条件。如某“985工程”高校近3年仅校定招标项目就有近800项,其中仪器设备与货物类、工程类、服务类分别占74.6%、14.8%和10.6%,如果把法定招标和非招标项目统计在内则招标采购的数量和金额更大,年均达数亿元。由此可见,高校招标采购已成为高校事业发展的重要保障制度,有力保证了高校人才培养、科学研究、社会服务等职能的正常运转和发展。而内部控制作为高校招标采购管理水平和服务成效的重要保障,需要加以重视、研究和建设。

1　高校招标采购内部控制要素

内部控制具有广泛性,但在每个行业有自身特殊性,首先要明确高校招标采购内部控制的内涵和要素。内部控制是指单位为实现控制目标,通过制定制度、实施措施和执行程序,对经济活动的风险进行防范和管控[1]。中国监管部门[2]以及美国“内部控制整合框架”[3]都将内部控制分为5个要素。高校招标采购内部控制也分为如图1所示的内部环境、控制活动、风险评估、信息与沟通、内部监督等5个要素,但高校招标采购具有自身特点,应以全生命周期、全方位为理念,系统梳理各个环节和各个方面的内部控制具体要素。

图1　高校招标采购内部控制要素

(1) 内部环境。包括组织架构、发展战略、人力资源、组织文化、社会责任。如组织架构方面,传统观点认为招标采购业务仅是招标管理办公室的职责范围,但实际上诸如发展规划、财务、资产管理、使用人、纪监审计等部门,以及党委常委会、校务委员会等校级机构都是招标采购组织架构的组成部分。

(2) 控制活动。传统观点认为招标管理与控制就是招标、投标、评标、中标的过程,以全方位、全周期的理念进行分析,招标采购的控制活动不仅是上述过程,还有决策论证与审批控制、评审过程控制、实施和使用阶段控制、回访总结与后评价控制。

(3) 风险评估。招标采购风险评估包括风险识别、风险分析、风险评估、风险应对、风险监控等措施。

(4) 信息与沟通。招标采购信息与沟通包括部门之间和各岗位之间的沟通、信息公开、信息技术与系统、反舞弊机制等内容。

(5) 内部监督。高校招标采购内部监督既有纪检监察、审计等方面的专业监督,也有来自广大师生员工的群众监督。

2　高校招标采购内部控制问题与对策

高校招标采购领域的内部控制总体健全有效,但部分环节存在问题、缺陷和不足,制约了其职能作用的良好发挥,需要研究应对措施加以改进和完善。

2.1建立招标采购风险评估机制

风险评估是内部控制的关键要素,内部控制的目的正是防范和管控风险。高校招标采购领域面临着不少风险[4-5],但高校普遍尚未建立风险评估机制或机制不健全,针对招标采购领域的风险评估更是极少开展。因此必须建立招标采购风险评估机制,对领域内的各类风险因素进行识别、分析和评估,既要建立单个项目全过程风险评估机制,也要建立招标采购总体层面的风险评估机制。风险评估可以采用头脑风暴法,首先由相关部门工作人员和专家共同提出风险因素,然后将风险因素按发生概率分为经常、很可能、偶然、极小、不可能,按后果严重性分为非常严重、关键性、严重、次重要、可忽略,分别对应4、3、2、1、0分。由上述人员对风险发生概率与后果进行打分,概率得分与后果得分相乘并汇总平均后,各个风险因素将具有0～16的分值,分值越大其重要性越高。根据分值可以按表1中的风险重要性评定表[6]对各风险因素进行评定,如9分以上是不可接受风险,必须重点处理,由相关部门及时研究采取内部控制措施,消除风险或将风险降低到可接受的水平。

表1　风险重要性评定表

2.2招标采购内部环境建设

内部环境是实施内部控制的基础,包括组织架构、发展战略、人力资源、组织文化、社会责任等,其中发展战略、组织文化和社会责任受制于学校的总体情况。

2.2.1组织架构建设

在组织架构设计和建设中,要确保决策、执行和监督相互分离,形成制衡。

(1) 成立独立统一的招标采购部门,实行归口管理。归口管理是内部控制的基本方法,但高校招标采购存在分散化、条块化管理的现象,设置多个招标办公室并挂靠在相应的职能部处,如基建、设备、房屋管理等部门均设置招标办公室,各个院系部处都可以对外采购、签署合同,造成内部控制重大缺陷,不仅未实现归口管理，也造成招标需求人与招标管理人的不相容、职责未分离,进而产生管理职责缺位或重叠,造成拆分项目逃避招标、工作人员专业性不足、舞弊腐败等不良后果。因此高校，尤其是规模较大的高校应对招标采购实行归口管理,成立独立统一的招标采购部门,部门内部按业务类别设置工程、货物、服务等招标采购科室,负责对全校资源需求的招标采购,通过归口和专业化管理以防止各单位自行其是带来的风险,从根源上提高采购管理水平和资金使用效益。

(2) 其他相关机构。招标采购涉及校内多个机构,需要各部门协同参与,形成各司其职、各负其责、相互制约、相互协调的工作机制。如需求人负责提出需求及其必要性、可行性；财务部门负责资金预算审查；发展规划部门负责牵头组织论证,辅助学校决策；纪检监察、审计等部门负责全过程监督；学校党委常委会、校务会等机构负责决策审批,负责重大问题的讨论解决。

2.2.2人力资源建设

(1) 加强招标采购队伍建设。部分招标采购人员专业性不强、服务意识淡薄,甚至违法乱纪损害学校利益和声誉。高校应重视并加强招标采购队伍建设,突出专业型、服务型和廉洁从业建设。①专业型建设:在招标采购人员的招聘、使用、奖惩、晋升等环节都要强调专业能力,建立持证上岗制度,必须具备注册招标师、注册造价师、注册建造师等执业资质；定期进行业务培训和集体学习,有计划地安排招标采购人员到资产管理、工程建设等岗位交流轮岗,不断提高队伍的业务能力和综合素质。②服务型建设:明确招标采购各个岗位的职责权限,提高工作人员服务意识,建立激励与约束机制,使薪酬奖惩与员工服务成果、服务质量、服务态度紧密挂钩,促进服务型队伍建设。③廉洁从业建设:通过自律、廉洁教育、强化监督等方式,确保招标采购人员遵循职业道德、廉洁从业,确保学校招标采购领域风清气正。

(2) 加强评审专家队伍建设。高校部分招标采购评审专家专业性不符合要求,责任心不强,对招标采购项目涉及的技术并不熟悉；学校对评审专家的选取办法不规范,评审人员不符合任职条件,甚至监督部门人员参与评审并领取报酬。高校应明确评审专家的任职条件、选取办法、持续培训和动态监管制度。①明确任职条件并分类建立全校统一的评审专家库。评审专家应满足基本任职条件,如从事相关领域工作满8年并具有高级职称或者具有同等专业水平,熟悉有关招标投标的法律法规,能够认真、公正、诚实、廉洁地履行职责,身体健康[7],学校监督部门的工作人员不得入选专家库。高校人才济济,各个行业的专家教授众多,建立高标准高质量的评审专家库具有先天优势,可以采用个人申请、单位推荐等方式在校内遴选专家库,同时适当邀请校外专家以增强评审工作的广泛和有效性。②规范具体项目评审专家的选取办法。具体项目的评审专家应从符合条件的专家中随机抽取,与投标人或供应商有利害关系的专家应回避,特殊项目需要指定评审专家的,应当经过学校审批同意。③建立持续培训和动态监管制度。定期对评审专家进行法律法规、业务能力、行业趋势等方面的培训,对评审专家的工作业绩和职业道德进行定期考核,根据考核结果予以奖惩,有严重问题者随时取消评审专家资格,同时每2～3年重新组建专家库。

2.3加强招标采购全流程控制活动

2.3.1事前控制:建立投资决策论证与审批制度

事前控制的缺失最易造成各类问题和风险,如各院系部处以自身方便为原则,不经学校审批而自行采购,造成重复购置和资源浪费；违反国家和学校规定,将法定招标项目拆分为校定招标,将校定招标项目拆分为不招标；部分项目未落实好资金来源、设计尚未完成就招标开工,给后期实施带来困难和混乱。因此高校应从招标采购的源头加强控制管理,建立决策论证与审批制度。学校各单位的招标采购需求必须经过发展规划、财务、招标采购、资产管理等部门的联合论证并经学校最终审批后方可进行。论证与审批内容包括项目的必要性与可行性、资金来源与预算、招标采购内容、招标采购数量、技术标准、招标控制价、招标方式与组织形式、法律条件、合同主要条款等,招标采购后的重大变更也须按原流程进行论证审批。未经论证审批的项目,招标采购部门不予提供服务,财务部门不予报销,同时追究相关人员的责任。

2.3.2事中控制:加强评审过程管理和质量控制

高校个别招标采购项目在使用阶段受到质疑和指责,究其原因是评审过程不够科学深入、评审办法不适合项目实际情况,导致技术不优、质量低下、价格虚高的方案中标。高校应以“公平、公正、科学、择优”为原则加强评审过程管理和质量控制,有针对性地选择评审专家。评审专家应熟悉招标采购目的与范围、主要技术要求、主要商务条款、评审标准和方法等内容,招标文件应尽量采用国家标准范本。评审全过程应严格按照招标投标法、政府采购法及其实施条例以及学校规定进行,对投标文件是否实质规范招标过程要进行认真审查,逐项审查重大偏差和细微偏差,深入评审投标人(供应商)资质、业绩、报价、技术标准等内容,防止漏项、不平衡报价等现象,规范专家自由裁量权,真正选出质量、价格、进度等各方面对学校最有利的方案。评审结束后评审委员会应拟写“性价比较表”或“综合评估比较表”,连同书面评审报告一并提交给招标采购部门。招标采购的评审办法有经评审的最低投标价法[8]、综合评估法[8]、性价比法[9]、层析分析法[10]、灰色关联度法[10]等方法,其中常用方法的特点及适用范围总结如表2所示。这些办法应结合项目特点选用,不能千篇一律地采用一种,更不能主观指定。

表2　招标采购常用评审办法表

2.3.3事后控制:建立回访总结和后评价制度

高校招标采购存在前期评审与后期实施割裂的现象,重前期评审、轻后期实施,但实施和使用阶段最容易出现各类问题,如中标人服务质量和服务态度差,欺骗需求和使用人；部分项目违法分包转包,酿成质量安全事故；个别投标人拉拢腐蚀学校工作人员；部分项目随意更改合同主要条款,严重虚报结算量价；部分投标人无理取闹,破坏校园稳定；项目效果不佳,投资失控。上述问题有中标人(供应商)的原因,也有学校决策不准、管理不善的原因,但相关部门对这些现象及原因缺乏关注、研究和总结。高校招标采购应转变“重前期、轻后期”的观念,建立回访总结和“后评价”制度,招标采购、发展规划、财务、资产管理等部门必须“向后看”,将后期实施和使用情况纳入视野,及时监督并纠正各类问题风险。项目最终结束后各部门应共同开展“后评价”,对需求和使用人的满意度进行回访统计,总结并评价项目各阶段的得失成败,为学校未来招标采购项目提供经验教训和指导。同时根据后评价结果及时动态管理投标人(供应商)诚信库,实行守信激励、失信惩戒、优胜劣汰,对存在严重问题的要及时剔除。

2.4招标采购信息与沟通机制建设

2.4.1实行信息公开

信息公开是内部控制的有效措施,教育部门多次要求高校公开“仪器设备、图书、药品等物资设备采购和重大基建工程的招投标”[11]。高校应建立招标采购信息公开制度,项目论证、审批、招标、评审、中标、实施、结算等过程和结果,各类违规问题及处理结果等信息都应实行校内公开；制定并公开组织结构图、业务流程图、岗位说明书、员工手册等文件,使各部门及全校师生了解招标采购业务的办事流程和职责权限。信息公开，一是可以促进信息沟通和传递,降低信息传递成本,有利于投标人、供应商的充分参与和竞争；二是为校内有需求的单位和师生提供信息参考,如公开设备货物的型号、中标价有利于有相同需求的师生了解市场行情；三是保障师生的知情权、表达权和监督权,自觉接受广大师生员工的监督和意见建议。

2.4.2建立招标采购电子化平台和信息管理系统

利用信息系统是信息与沟通机制建设的重要方面。高校应当充分采用信息技术加强招标采购管理,开发或购买涵盖业务全要素、全周期,涵盖需求人、发展规划、招标采购、财务、纪监、审计等相关部门和人员职责权限的信息管理系统,参照《电子招标投标办法》[12]积极推进电子化招标、投标,实现全流程电子化交易、信息集中共享、监督等功能,实现自动控制和高效控制,节省人力资源成本,减少或消除人为操纵和失误,提高招标采购的科学性、及时性、实效性。

2.5强化招标采购内部监督

招标采购是高校廉政风险较为集中的领域,近些年暴露出不少违法犯罪事件。高校应强化招标采购内部监督,强化纪监审计等部门的专业监督,自觉接受师生监督,建立反舞弊机制,强化岗位责任追究机制。

2.5.1建立协同监督体系

高校招标采购应建立协同监督体系,各监督部门既明确分工又相互协作。学校纪检监察部门应对化整为零逃避招标、评审过程适当性、领导干部插手干预、违法转包分包、违反纪律谋取私利、有无订立背离招投标文件和合同的其他协议等情况进行监督。学校审计部门要审计招标采购内部控制和风险管理的适当性、合法性和有效性,审计招投标与采购程序及其结果的真实性、合法性和公正性等内容[13]。审计部门既可以开展招标采购专项审计,也可以在日常业务如合同审计、结算审计、财务审计等工作中重点关注招标采购情况,审计部门还要依法依规对招标采购部门负责人开展经济责任审计。此外还应充分发挥财务、资产管理等部门在资金资产使用与管理等方面的监督职责。学校各监督部门应通过信息共享、联合监督等方式凝聚监督合力,取得事半功倍的实效。监督结果要及时向招标领导小组、主管校领导反馈,及时改进学校招标采购工作。同时学校应惩防并举、重在预防,设立举报信箱、投诉热线,明确举报投诉的处理程序、办理时限和办结要求,建立举报人保护制度,鼓励师生员工、投标人、供应商及其他利益相关方举报违法违规、腐败犯罪、不作为等现象。

2.5.2强化责任追究机制

在明确各个部门和岗位职责权限的基础上,建立严格的责任追究机制并严格执行,对存在各类不端行为的学校工作人员或评委,依纪依规依法给予党纪或政纪处分,对涉嫌违法犯罪的应移交相关部门。对存在以他人名义投标、弄虚作假、骗取中标等现象的中标人和供应商,要依照法律法规、招投标文件和合同规定追究其责任,同时通过“黑名单”、上报主管部门等措施加以处理,使学校招标采购领域形成良好风气。

2.6高校招标采购内部控制措施总结

以上是针对高校招标采购内部控制现状和问题而研究采取的主要对策和方法,现将高校招标采购内部控制建设和完善措施总结如表3所示。

表3　高校招标采购内部控制措施

表3(续)

3　结语

招标采购是高校事业发展的重要保障制度,是高校内部控制建设的重点领域。为更好地发挥高校招标采购的职能作用,高校有必要重视并加强招标采购内部控制建设,研究采取相关完善措施和对策,进一步提高招标采购管理水平,科学防范各类风险,促进招标采购质量和服务成效的优化提高,为高校事业发展提供更好的基础条件保障。

References)

[1] 中华人民共和国财政部.行政事业单位内部控制规范(试行)[Z].2012-11-29.

[2] 中华人民共和国财政部,证监会,审计署,等.企业内部控制基本规范[Z] .2008-05-22.

[3]COSO.InternalControl-IntegratedFramework[Z].2013.

[4] 田璐,王杰.高校设备采购风险及防控措施[J].实验技术与管理,2015,32(6):260-262.

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[6] 全国造价工程师执业资格考试培训教材编审组.工程造价管理基础理论与相关法规[M].2009版.北京:中国计划出版社,2009:257.

[7] 中华人民共和国国家发展改革委员会.评标专家和评标专家库管理暂行办法[Z] .2013-03-11.

[8] 中华人民共和国国家发展计划委员会,国家经济贸易委员会,建设部,等.评标委员会和评标方法暂行规定[Z].2013-03-11.

[9] 中华人民共和国财政部.政府采购货物和服务招标投标管理办法[Z].2004-08-11.

[10] 柴晓玲.高校物资采购招标效果的探索与实践[J].实验技术与管理,2015,32(10):254-256.

[11] 中华人民共和国教育部.关于公布《高等学校信息公开事项清单》的通知[Z].2014-07-25.

[12] 中华人民共和国国家发展改革委员会.电子招标投标办法[Z] .2013-02-04.

[13] 中国内部审计协会.内部审计实务指南第1号：建设项目内部审计[Z].2003-04-12.

Researchoninternalcontrolconstructionofbiddingandprocurementincollegesanduniversities

LiYanzhao1,ZhuGuangying2

(1.AuditOffice,TsinghuaUniversity,Beijing100084,China; 2.SupervisionOffice,TsinghuaUniversity,Beijing100084,China)

Thisarticleanalyzestheinternalcontrolelementsinvolvedinbiddingandprocurement,andanalyzestheproblemsandrisksofbiddingandprocurementininternalenvironment,controlactivities,informationandcommunication,internalsupervision,etc.Tosolvetheproblemsandrisks,thisarticlestudiesthemeasuresofinternalcontrolconstruction,suchassettingupanindependentunifiedbiddingandprocurementmanagementdepartment,establishingdecisionargumentationandapprovalsystem,usinginformationmanagementsystemsandelectronicbiddingandprocurementplatform,establishingapost-evaluationsystemandariskassessmentmechanism,inordertobetterservethedevelopmentofcollegesanduniversities.

biddingandprocurementincollegesanduniversities;internalcontrol;riskassessment;centralizedmanagement;decisionargumentationandapproval;post-evaluation

DOI:10.16791/j.cnki.sjg.2016.07.067

2016-03-08

中国教育审计学会科研课题“基于内部控制的高校建设项目审计研究”(JY20130511)；中国教育审计学会科研课题“内部审计在高校治理中的地位和作用研究”(JY20152102)

李延召(1982—)，男，河南叶县，硕士，工程师，国家注册造价工程师，注册咨询工程师(投资)，国际注册内部审计师，研究方向为高校内部审计、招投标管理.

F253.2；G482

A

1002-4956(2016)7-0261-05