治理不合理低价游关键是严打回扣

文 刘泽安



治理不合理低价游关键是严打回扣

文 刘泽安

国家旅游局于2015年9月30日出台了《关于打击组织“不合理低价游”的意见》

首次以政府文件形式定义了什么叫“不合理低价游”，并明确了对违法行为进行处罚的标准。同时，还明确了五种“不合理低价游”行为和八条认定欺诈、强制购物的标准。这对旅游监管部门严厉打击“不合理低价游”、如何认定欺诈、强制购物具有重要帮助和作用。

然而，根据目前我国旅游业经营实际来看，治理“不合理低价游”的关键在于严厉打击强迫购物和购物“回扣”。如果旅游市场上没有强迫购物和购物“回扣”行为，所谓组团社招徕游客的“不合理低价游”或“零负团费”问题便可以迎刃而解。而旅游监管方面长期得不到解决的这两个老大难问题，对旅游监管部门或执法部门来说，根据目前的执法体制来看，却似乎有难以逾越的障碍。

2015年10月19日在香港发生的“内地游客被殴身亡”事件（以下简称“10·19事件”），将近年来频频曝出的旅游强制购物问题，再次推上舆论挞伐的风口浪尖。

自2003年海南首现零负团费现象以来，这一旅游业的痼疾缘何12年仍“久治不愈”？如何界定和解决“不合理低价游”？如何根除导游强迫购物和购物商店回扣问题？在媒体和公众充满疑惑的同时，这些问题也成为学界专家研讨的课题。

专家指出，旅游法实施以来，没有一个地方真正解决了购物回扣问题，因此，治理“不合理低价游”的关键在于严打强迫购物和回扣。旅游中购物本身没有问题，关键在于“强制”的界定以及合同信息的披露，而完整披露合同信息则是目前旅游法律规范的当务之急。

多头管理必然导致相互推诿

此次研讨会由中国消费者权益保护法学研究会、北京市法学会旅游法学研究会联合主办。会上，中国消法研究会常务副会长曹三明认为，强制购物屡禁不止的重要原因之一，就是有法不依、执法不严。因此，要治理强制购物，首先是需要加强依法监管力度，严肃依法处罚强制购物的旅游经营者及其工作人员。

对此，北京市第二中级人民法院法官王范武提出，我国目前旅游行业的管理是条块结合——国家旅游局系统和地方政府多头管理，具体涉及的监管部门包括工商、物价、旅游、食品卫生、交通、发改委等。

“多头管理必然导致相互推诿的问题，这极其不利于维护游客的合法权益。”他建议，应该对涉及旅游行业管理的行政机关的职能进行整合，强化履责意识和管理意识。

王范武同时建议，各地应借鉴近期海南等地成立旅游警察的经验做法，建立起一个能够统一行使各种行政执法职责、快速作出反应的机构。

这个机构除了统一行使各职责外，还要能像110一样快速出警提高威慑力，接到投诉能够即刻到场解决纠纷，有关部门还要有个处理投诉问题的7天时限。

“投诉者多数都是远道而来的游客，没有时间滞留等待数天解决问题，所以必须有快速处理的机制。”他说。

组团社地接社两地应联合执法

北京的旅行社作为组团社，组织游客到云南或香港旅游，游客被当地地接社导游人员、购物场所人员以及“影子团员”诱导或强迫购物时，组团社所在地的旅游监管和执法人员怎么办？即使他们接到游客投诉，并且也有证据证明地接社的导游存在强迫购物的行为，但是，北京的旅游监管部门和执法人员能到地接社所在地去执法吗？显然不可能。现行旅游法的有关规定有不尽完善之处，从而导致这些法律规定根本不可能落实到实处。而不能落实的法律规范实际上等于无。因此，建议国家旅游局或有关有权机关针对这一问题做出相关规定，以便解决组团社和地接社所在地的旅游监管部门联合执法的问题。否则，强迫购物的现象根本无法真正解决。

从立法者禁止不合理低价游的立法目的上看，本来是想约束组团社，迫使组团社寻找那些讲诚信、信誉好的地接社来作业务。但是，目前的旅游市场竞争十分激烈，地接社竞相以低价吸引组团社给他们送游客，甚至以负团费来吸引组团社。在这种情况下，即使组团社收了旅游者的正常旅游价，也难以完全避免地接社强迫游客购物。所以，只要监管部门不能真正解决地接社强迫游客购物和购物商店给导游的回扣问题，仅仅依靠约束组团社的“不合理低价游”组团行为，可能根本无济于事。多年来，零负团费问题得不到解决的症结也可能在这里。

专家指出，根据目前我国旅游业经营实际来看，治理“不合理低价游”的关键在于严厉打击强迫购物和购物“回扣”。在他看来，如果旅游市场上没有强迫购物和购物“回扣”行为，所谓组团社招徕游客的“不合理低价游”或“零负团费”问题便可以迎刃而解。

强制购物本质在于嫁接商业贿赂

有些旅游景区的购物商店，如八达岭长城景区的旅游商店等，只要有司机或旅游车拉游客进店购物，不管游客购物多少，都直接给出租车司机或旅游车司机“回扣”。这些问题决不是通过治理组团社的“不合理低价游”所能解决的。大多数游客在旅游活动中受到的伤害，显然不是因为向组团社交了“不合理的低价”造成的，而是由于受到旅游活动中的强迫或诱导购物所造成的。因此，旅游监管部门和其他相关执法部门，为了切实保护旅游者的合法权益，主要精力和关注点，应当放在如何监管强迫购物和商店购物回扣方面。否则，仅仅约束组团社不以“不合理低价”组织旅游，根本不可能解决旅游者合法权益的保护问题。

《旅游法》第三十五条明确规定：“旅行社不得以不合理的低价组织旅游活动，诱骗旅游者，并通过安排购物或者另行付费旅游项目获得回扣等不正当利益。”

专家披露，旅游法实施以来，我们通过到各地调研，发现了很多问题，比如购物回扣问题，没有一个地方能真正执行。他认为，如果不能真正解决地接社强迫游客购物和购物商店给导游的回扣问题，仅仅依靠约束组团社的“不合理低价游”组团行为，根本无济于事。多年来，零负团费问题得不到解决的症结也大致在于此。

青岛大学程教授更是认为，内地游客香港被殴身亡事件的发生并非偶然。她指出，案发原因的本质在于“组团旅游嫁接交易活动”。所谓嫁接，就是旅游组团社嫁接商业贿赂，旅行社与购物店在暗箱里交易着游客和游客的权利。而这种现状的存在，就导致了诸如“10·19事件”中的游客，被捆绑在“购物团”这一名称下，步入近乎于被挟持的境地。

规范旅游团零负团费

消费目标信息的“知觉错位”，则几乎是业内人士人尽皆知的“秘密”。“10·19事件”所暴露出的，正是旅行社利用没有规范旅游线路应明确游客消费目标信息的法律事实，在合同中绕过了购物商品及其定价，从而实现诱导游客消费的目的。

专家指出，旅行社应当披露的消费信息，包括旅费信息和消费目标信息。旅费是决定游客是否享用或享用多少旅游服务的代价。因此，游客应知道所付旅费的开支项目及明细。这就是正规旅行社在要约单的最后一项，写明的包价中的服务内容。“透过这类信息，应当让游客清楚，自己在旅游途中该花什么钱，不该花什么钱”，让消费者做到“知情、同意”。

导游薪酬制度不改“治标不治本”

当然，在当前现阶段，还有一个现状不容忽视，那就是全国70万导游大军中，大多数都是临聘人员。因此，要彻底解决强制购物的问题，从根本上，首先要让导游这一职业群体的权益得到保障。

据此，曹三明认为，改革不合理的导游薪酬制度，是杜绝强制购物的根源。只有改变当前的导游薪酬制度，才能遏制旅游强制购物乱象。

他说，在现行导游管理体制下，部分导游未与旅行社签署劳动合同，导游人员以佣金为主要收入，正常薪酬难以落实，全靠购物提成来维持收入。这种情况下，导游势必会想方设法迫使游客购物，从而导致许多侵害游客权益的极端情况。“因此，导游的薪酬制度不改，永远治标不治本。”