空间视角下城市公共产品供给改革：测度、评价与建议——以北京为例

伏　虎

(重庆行政学院经济社会发展研究所，重庆430071)

空间视角下城市公共产品供给改革：测度、评价与建议
——以北京为例

伏虎

(重庆行政学院经济社会发展研究所，重庆430071)

在回顾现有公共产品供需均衡相关研究的基础上，通过耦合度与协调度分析北京城市公共品供需适配程度，从而能够界定各区域公共品供给、需求的发展阶段。结果表明，从整体来看，北京公共产品具有较低的耦合度和相对适中的协调度，需要在供给侧结构性改革的背景下加大公共品增量供给、逐步调节存量结构。

公共产品；耦合度；协调度；空间失配

一、引言

城市公共品是公共品在城市这样一个特定空间上的特殊界定，具体说就是在城市范围内具有一般公共品特征的、被全体市民享用（但非独享）的城市生存和发展不可或缺的产品［1］。城市公共品有别于农村公共品，城市中主要涉及的是保障民生和福利的消费资料和生活资料，未涉及生产资料［2］。当前学界界定和形成共识的城市纯公共品主要包括行政管理、政策法规、公共安全、消防、基础教育、文化事业、基础科学研究、城市绿化、环境保护等［3］；而城市准公共品包括成人教育、医疗保健、市政设施、高速公路、供水、供电、供气、博物馆、电影院、公园等。可以说，城市公共品遍及城市空间的各个角落，其质量和数量决定着城市居民的生活水准。当前普遍认为的城市公共品失衡主要包括规模不足和供需不平衡两方面，针对空间层面的失配现象还没有深入的分析和讨论。城市公共品中大部分属于可收费的准公共品，体现为与市民公共生活密切相关、带有规模效应［4］，因此，既需要满足市民基本公共品均等化享有（保障型公共品），也需要对公共资源在空间层面上进行统筹考虑，实现整体效用最大化，避免由于公共品失配造成效率损失和城市内部二元结构分化。

在供给的数量和质量层面，公共产品的供给数量受到公共支出和政府能力的影响，可能出现供给不足或供给过载等情形。在实践中，由于国家整体的公共支出与GDP、财政收入等的比例易于为公共决策者洞悉，因此公共品数量偏移正常供给量容易识别和纠正，但供给质量（包括配置效率和技术效率）无法直接测度，在空间层面上的供给问题也无法单纯地通过配置数量和资源投入方向发现，需要探索新的思路用于解决城市公共产品空间匹配问题。

二、城市公共产品空间不匹配相关研究综述

公共品的非排他性、非竞争性使得公共品研究无法像私人品一样,基于严格的市场机制假设求解均

衡［5］。需要注意的是，公共品供需均衡并非像私人品均衡那样，强调一种供给与需求大体相等的状态①私人品供需均衡即经典经济学中所说的供给与需求大体平衡，但公共品中由于需求显示机制的缺失以及“搭便车”的存在，使公共品需求既难于观察、测度，也无法直接与供给相匹配。因此公共品供需均衡不可能是绝对均衡（即供给等于需求），而是在现有约束条件下（财政能力、技术能力、行政和动员能力、公众意识等）所达成的相对状态。，而是一个相对的概念。公共品均衡作为一种经济机制运行的结果依赖于经济环境、人们的行为习惯与方式，以及让人们做出激励反应的游戏规则（制度安排），它是相对这些因素的“最优”选择结果②当然，由于“有限理性“的原因，它也许不是真正客观上的最优，而是自认为的最优。。从均衡角度把握公共品最优供给的实现条件，比较有代表性的理论主要包括庇古均衡、萨缪尔森的局部均衡和一般均衡、林达尔均衡。

当前学界对公共品供需均衡的关注主要集中于两个方面：一是倾向于认为在财政分权视角下，公共品供需均衡就是财力与事权相匹配的问题。如马万里认为公共品多层治理模式取决于纵向上中央-地方财政分权架构下的垂直公共品供给职责配置，和横向上政府、市场与非营利组织公共品供给职责水平分工两个维度的交互影响［6］。二是将公共品供需均衡理解为一种相对状态，既包括基本公共服务的均等化，也体现着区域公共支出结构与整体公共支出结构的相对一致性［7］，仿照克鲁格曼地区专业指标的形式利用公共品偏差系数测度供需不均衡的状态。上述对于公共品供需均衡的界定和研究，都意识到公共品均衡无法沿用市场化手段测度，而两类方法的差异在于角度不同：将公共品供需均衡视为财力—事权匹配状态，是宏观、应然、理论建构的视角；而将公共品供需均衡视为相对状态，则是希望能够找出与整体的供需均衡状态相比偏离最大的特定区域，在该类特定区域开展纾解更为有效，是微观、实然、政策实践导向的视角。显然后者的过程更为扎实可信，是解决公共产品供需失衡的可行思路，但无法直接揭示空间层面的问题。

“空间失配假说”（Spatial Mismatch Hypothesis）由John Kain于1968年提出，他在研究城市黑人和白人工作机会差异及内城贫困时认为：住房市场的种族隔离会影响黑人的就业分布以及减少黑人就业机会；战后的就业岗位郊区化发展明显加剧了前两个问题，从而形成了“空间失配”的三大假说。当代对于空间失配的认识，倾向于认为其是一种混合了空间因素、族群因素、文化因素及就业因素在内的一系列要素集合［8］，从而将空间失配的概念延伸到经济学、管理学的各个领域。如有学者将幼教资源的供给与需求的不均衡定义为空间失配，也有将城市住房资源的供需不匹配定义为空间失配［9］，呈现出将作为现象的“空间失配”向作为方法和工具的“空间失配”③早期的“空间失配”将其视为城市内部的一类现象研究，通过经济学、管理学、地理学、政治学、人口学等不同视角进行评价，后期的“空间失配”研究将其视为一类方法论和研究工具，从空间视角下探索各类资源、设施及服务（包括）的空间不匹配及布局问题。分析转型的趋势。

学界对于广义上的公共产品空间失配研究较少，主要是由于公共品类别多、内容驳杂，各类公共品之间无法横向比较，因此国内现有研究多集中于某类特定的公共产品（如医疗资源、教育等）的布局与规划④该类研究主要以地理方法为主，通过可达性分析某类公共设施（如医院、中小学）的服务半径，在此基础上进行空间层面的规划和重新布局。但弊端在于公共设施并不必然等价于公共产品（公共服务），同时该方法衍生出的政策工具较为单一，往往强调重新布点或者公共设施新增布局，无法解决公共财政资金在公共品提供中的投入方向、投入数量等问题。，国外的相关研究也以定性探讨为主，从上世纪40年代至今先后形成了城市公共品绝对公平、空间公平、社会公平等不同认识。

当前我国学界对特定的公共产品空间失配问题的研究思路有两类：一是基于配置公平的经济视角，通过泰尔指数及其分解、洛伦兹曲线、基尼系数等方法考察领域公共产品的匹配性。该方法对于财政的主要投入领域进行了较多研究，如刘小勇基于空间面板数据对地方卫生服务的收敛性进行了研究，认为地区间公共卫生服务供给存在显著的空间负效应，降低了地区间公共卫生服务收敛速度［10］，省级政府间未形成趋好竞争，反倒形成了逐底竞争。二是基于可达性的地理视角，通过ArcGIS、Geoda等测度一定空间的公共产品的供给、需求及其总量和空间的缺口。林康等提出了基于可达性角度的公共产品空间公平性的定量评价方法［11］，如王亭娜从可达性的角度考察了我国公共产品的空间分布［12］。但从现有研究成果来看，上述方向各有局限，也难以形成可操作性的政策组合工具⑤基于配置公平的经济学视角能够测度并揭示出较大空间尺度上（通常为省级区划）的空间失配现象及其程度，但无法给出细致的、可操作的政策建议；基于可达性的地理视角往往将公共品的研究简化为对公共设施布局的规划，忽视了财政资金、经营体制、供需对接等深层次问题，只能给出公共设施迁移、扩建、新建、撤并等直接做法，更接近于城市规划而非综合意义上的城市管理。。为了同时体现空间属性和经济属性，可考虑将公共产品供给和需求视为两个独立子系统，采取耦合协调度分析方法弥补上述方法的不足。

三、耦合协调度分析：基本思路与测度步骤

耦合度反映的是系统内部的协同作用，表示系统或要素彼此之间相互作用和影响的程度。本研究通过耦合度、协调度的分析判明北京城市公共品供需的适配程度，并从中界定各区域公共品供给、需求的发展阶段。这里把各自的耦合子系统之间产生相互影响的程度定义为城市公共品供给指数与需求指数的空间分布耦合度，反映了城市公共品供需匹配程度。协调度体现为城市公共品在其不断形成、发展的演化过程中，供给和需求二者之间各自的构成要素的协同程度。一方面，城市公共产品供给是居民需求的载体，公共品的充足多样化供给引导居民公共需求及其空间形态的演变；另一方面，居民公共需求通过呼吁-反馈机制、诉求渠道和选民投票等形式对城市公共品供给的空间布局演化产生拉动作用。

根据耦合度的概念，本研究使用变异系数表示北京城市公共品供给和需求的耦合度。变异系数避免了对于各种不同单位公共品供需指数数据的数量比较，变异系数无量纲，它只是一个作比后的值，因此可以利用变异系数比较不同单位数据的离散程度，变异系数越小则协调度越高。

以i为表示公共品供给的指标数量，Xi为表示公共品供给特征的第i个指标的标准化值，ai为指标权重。可以用下式表示公共品综合供给评价函数:

该指数描述的是公共品综合供给函数，S(x)数值越高，表示当地公共品供给情况越好。其中北京市级范围和城六区的综合评价标准化值和权重已在前述研究中得出。

按上述思路得出城市公共品需求综合评价函数，D(y)综合指数越高，表明公共品需求越强①耦合协调度用于分析子系统之间的发展阶段及其匹配程度，因此其它领域研究中也可通用，本研究将公共品适配系统分成供给子系统和需求子系统，考察城市公共品供给和需求的耦合度和协调度。。

设离差系数为C*，q为S(x)与D(y)的协方差，则

如前文所述，S(x)与D(y)的离差C*需要尽可能低，那么，使C*取极小值的充要条件是：

因此，得出城市公共品供给能力与城市公共品需求能力的耦合度公式②其中，C为耦合度，k为调节系数，一般2≤k≤5，为了增加区分度，本文取k=4。C反映了城市公共品供给指数与需求指数之间的耦合程度，由上述模型可以看出，C的取值应在0与1之间，当C越接近于1，则耦合性越好，反之，耦合性越差。相关讨论可见《环渤海经济圈金融产业集聚与区域经济耦合关系研究》。为:

作为反映城市公共产品供给与需求情况相互协调作用的重要指标，耦合度C能在一定程度上反映二者相互协调的程度。但由于这种协调度只反映了供给和需求之间的同步程度，这种同步可能是供给和需求都处于较好状态，或是同处于较差状态。因此，为了进一步反映城市公共产品供给与需求的整体发展水平，需构造公共产品与城市发展的协调度公式:

其中，R是协调度，C是耦合度，P是公共品与城市发展综合评价指数，a是城市公共品供给能力权重，b是城市公共品需求能力权重。因为二者的重要性相同，因此本文取a=b=0.5。

于是，耦合协调度模型可以整理为:

耦合协调度模型既可以反映出城市发展与公共品供需的协调状况，同时也可以反映出二者所处区域的综合发展水平。所以耦合协调度既可以用于同一区域之间，也可以用于同一区域在不同时期公共品供-需的定量评价和比较。

从（8）式可看出，Z(x)、H(y)、R的值均在0-1之间，而耦合协调度越高，既表明北京城市公共品供给和需求的总体水平越高，也表明公共品供需之间的耦合关系越紧密，空间匹配的效果越好。

四、耦合协调度分析：数据来源与结果评价

应用耦合协调度分析需求得出公共品综合供给指数S(x)和城市公共品需求综合评价指数D(y)的具体数值。按照前述的方法，公共品综合供给指数S (x)针对同一类以内的公共品采用[距离*强度]来计算其空间供给能力，在GIS地图上表示为以各类公共设施（本文选取了医院、学校、图书馆、公园绿地、博物馆等五类公共产品）为中心周围作缓冲区，这里距离由公共产品的空间可达性决定，强度则由公共产品本身的等级按照赋权的方式决定，不同类别公共产品之间按照居民消费量进行加权汇总，最终形成北京城六区的公共品综合供给指数(x)。

在城市公共品需求综合评价函数D(y)的测度方面，本研究采用问卷调查的方法，以北京市城六区为样本进行分析，通过随机样本采集方式，最终收回有效问卷811份。问卷涉及的个人属性问题包括年龄、性别、家庭在京常住人口、住址、职业、文化程度、月收入、家庭人均月收入等，分别询问居民对于各类公共产品的消费数量与消费频率等，形成北京城六区公共品需求综合评价指数D(y)。

鉴于数据的可获得性，以调查问卷汇总数据得出的需求指数作为衡量北京各区供给发展情况的指标。将这些指标标准化后分别代入公式，得出对公共产品供给和需求的综合评价指标S(x)、D(y)。将S(x) 与D(y)通过公式(5)分别得到耦合度C。指标计算结果见下表。

表1　北京市公共品供给指数与需求指数空间耦合度

耦合度反映了城市公共品供给与需求相互作用的情况，从上表中能看出不同区域、不同公共产品的供需耦合度。其中，东城区在公园绿地类公共品方面耦合度较高，其供给、需求较为协调；西城区各类公共产品耦合度都较低，存在着较为严重的空间失配。其它四区整体上各类公共品耦合度均较高（普遍高于0.9），但这只表明供需较为协调，并不意味着其各类公共品供需已经达到空间适配。因为这种协调可能是高水平的相互协调，也可能是低水平协调，需要我们对协调度进行相应测算与分析。

将S(x)与D(y)通过公式(6)、(7)分别得到综合评价指数P和耦合协调度R，如下表。

表2　北京市公共品供给指数与需求指数空间协调度

在上述两类耦合发展评判体系的划分中，需同时考虑各地区公共产品供需发展程度，在借鉴耦合度相关概念与方法的基础上，以城市公共品供给指数S(x)、城市公共品需求指数D(y)和耦合度C、协调度R为基础，提出公共品供需空间失配的基本类型和评判标准，见下表。

表3　城市公共品供需空间失配的基本类型和评判标准

在上表的耦合发展类型划分基础上，结合前述所得数据，能够形成北京城市公共品耦合协调度的整体评价。

表4　北京城市公共品耦合协调度的整体评价

对于区级财政投入资金而言，将按照上述领域开展重点投放。具体来说，东城区宜减少当地医院、商场、电影院类公共品的空间需求数量，可采取与临近城区跨区供给以分流人群、尝试进行人口空间疏散等方式减少核心城区人员数量。西城区需要提高当地医院的供给数量，重点在于可达性强、便利度高的基本卫生服务和基层卫生站。

五、小结

北京公共产品供需情况从整体来看具有较低的耦合度和相对适中的协调度，低耦合度意味着存在较严重的供需不均衡，适中的协调度表明北京城市公共产品供需所处的阶段大体相同，这种协调只是低水平协调，仍停留在基础性社会保障和民生保障方面，对于发展型的公共服务需求和供给都显不足。

耦合协调度分析重点考察各地区及其下辖区域公共品供需同步性和当前发展阶段，揭示出需关注区域及其公共品供需发展阶段。在宏观层面，城市公共品空间适配目标在于高耦合、优质协调、同步发展，使供给和需求都保持高水平的彼此耦合，而不同耦合发展类型将为我们揭示出纾解方向：对于低耦合度地区将以调节当地供给（需求）数量为主，使其供需尽快相适应；对于中耦合度地区以改善当地供给（需求）结构为主，调整当地现有各类公共品供需结构使之更为合理，重点在于各类公共品之间、同类公共品不同等级之间的结构匹配；对于高耦合度地区以提升当地供给（需求）质量为主，使低等级的均等化供给向满足异质化公共品消费需求转型。

我们需要意识到，城市公共品空间失配是常态，由于公共品需求偏好无法直接显示、“搭便车”心理以及付费机制不完善，使城市内部空间意义上的绝对数量、质量往往存在着失衡，即总量失衡、结构失当、空间失准等问题可能是长期存在的，耦合协调度作为一类问题揭示手段和公共品空间匹配识别方法有一定价值，但城市公共产品的空间匹配的策略既要把握短期内的政策方向及其手段，又更需立足长期性。空间失配纾解策略强调向短期内失配最为明显、问题最为突出、改善最为显著的区域和领域倾斜。

运用空间适配分析策略解决城市管理中类似的问题还需要进一步的研究，可在案例研究、实践评价基础上，尝试将这类政策研究成果进一步落到实处，希望能够为提升公共产品资源配置效率、减少城市各类空间失配现象提供有益借鉴。

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The Coupling Degree Analysis of Urban Public Goods —A Case of Beijing

Fu Hu
(Institute of Economic and Social Development Chongqing Administrative College,Chongqing 430071,China)

Having reviewed the spatial mismatch concept and related researches on urban public products,taking urban public products of Beijing as an example,this paper has established a classified and comprehensive evaluation on the spatial supply capacity,revealed the situation and characteristics of the space requirements,and analyzed the status of public product supply and demand.

public goods;coupling factor;coordination degree;spatial mismatch

F062.6

A

1671-6639(2016)02-0024-05

2016-02-05

本文为国家社科基金“中国城市公共产品空间失配的纾解策略研究”（项目编号11BJY053）的部分成果。

伏虎(1986-)，男，重庆行政学院经济社会发展研究所副研究员。