新常态下中国粮食安全的价值取向与保障体系分析

李腾飞,亢　霞

(国家粮食局科学研究院，北京　100037)



新常态下中国粮食安全的价值取向与保障体系分析

李腾飞,亢霞

(国家粮食局科学研究院，北京100037)

本文首先从气候变化、国际形势、城镇化进程和消费结构转变等方面分析了新形势下中国粮食安全面临的主要挑战，认为粮食安全面临价格的“双重挤压”和粮食的“三高叠加”等多重制约。之后，从空间维度、时间维度和价值维度等方面评估了粮食安全的新趋势，主张粮食的价值取向应是数量安全、质量安全和价格安全的平衡。在此基础上，提出了经济新常态背景下构建粮食安全保障体系的新思路。

粮食安全；新常态；城镇化；消费结构；保障体系

1　引言

“国不可一日无粮，家不可一日无米”，粮食安全始终是关系中国经济发展、社会和谐稳定和国家安全自立的全局性重大战略问题。从当前粮食的供给形势来看，中国粮食生产数十年增产，连续8年稳定在5亿吨以上水平，粮食的供给保障能力日益提高。从粮食需求来看，中国正在大力推进新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化道路(简称“四化”)，人口规模和居民膳食结构转型，食品质量安全问题凸显，以及全球气候变化和资源环境约束等都给粮食安全带来了新的矛盾与挑战。从粮食流通形势来看，国内粮食价格“双重挤压”和粮食高产量、高收购量、高库存量“三高”叠加，以及粮食供求总量紧平衡与部分品种阶段性过剩的矛盾成为困扰粮食安全的旧病与新痛。联合国粮农组织(FAO)和经合组织(OECD)在《Agricultural Outlook 2013—2022》中指出，在经济快速增长和资源环境严峻约束下，中国的粮食供应是一项艰巨的任务。当前中国粮食消费需求增长的速度快于粮食供给增长的速度，影响粮食安全的基本矛盾处于不断加深和复杂演变的过程，粮食供求紧平衡将呈现常态化，这些构成了粮食安全的深层制约因素。

新形势下，中国保障中长期粮食安全及主要农产品有效供给的难度加大。2020年中国将实现全面建成小康社会的发展目标，城镇化率将达到60%。与此同时，粮食生产的土地资源和劳动力资源不断流入城市，资源环境等约束日益严峻，粮食供给的难度不断增大。从全球贸易发展趋势来看，人民币对外升值导致进口农产品有利可图，国际粮商加快了对中国粮食产业链的布局和控制，导致粮食宏观调控的难度日益增加。另外，中国粮食流通体系改革缓慢，粮食库存现代化水平较低的局面也制约了粮食安全的有效保障。鉴于此，新形势下科学评估中国粮食安全的基本矛盾，把握粮食安全的最新发展趋势，并在此基本上构建新型粮食安全保障体系，对于做好“广积粮、积好粮、好积粮”三篇文章和实现“以我为主”的粮食安全战略具有十分重要的现实意义。

2　新常态下粮食安全面临的主要挑战

2.1气候变化与资源环境约束加剧粮食供给脆弱性

气候变化、自然灾害一直都是威胁粮食安全的重要因素，在日益严峻的资源环境约束背景下这种威胁更加明显和频繁。在粮食不安全地区，农民更容易受到气候变化的影响从而使粮食供给的脆弱性加强[1]。对中国而言，与气候变化密切相关的是农业自然灾害，不管是过去还是将来气候变化都是影响中国粮食安全极为重要的因素。改革开放以来，中国粮食作物受灾面积数量和比例都有不断上升的趋势，这在耕地面积及粮食播种面积减少的趋势下，放大了自然灾害对中国粮食安全的影响力。统计资料表明，2004—2010年，中国气象灾害平均每年造成的粮食损失为4155万吨，相当于2010年粮食总产量的7.8%[2]。2014年9月，全国多个粮食主产区发生严重旱情，仅辽宁省因旱灾导致的粮食减产就达到100亿斤左右。中国农业生产一直都是缺水少地，加上地域类型复杂、各地差异明显等特点致使农业成为气候变化影响最敏感的领域之一，特别是水资源偏低的现状导致气候变化对粮食安全的影响更加突出。中国水资源的80%分布在长江流域及其以南地区，干旱区和半干旱区占国土面积的50%以上，这是导致中国的粮食资源配置，从之前的“南粮北运”转变为如今的“北粮南运”和“西粮东送”的重要因素之一。根据《全国水资源综合规划》预测，到2030年，即使在强化节水的情况下，农业缺水仍达400亿m3左右，要保障2020年全国10亿亩有效灌溉面积仍需大量的水资源[3]。另外，气候变化导致的温度上升问题也同样严峻。在过去的一百年中，中国平均年均温度增长0.5～0.8℃，预计2020年温度将进一步增加1.3～2.1℃，2050年的平均年均气温将比2000年提高2.3～3.3℃[4]。据模拟计算，2050年全国粮食产量将因气候变化而导致的损失高达14.9%～16.3%(约相当于5794.81～6354.17万吨粮食)[5]。

2.2国际粮价波动与出口国政策调整影响全球粮食供应

当前粮食价格上涨趋势仍在继续，国内外粮价“双重挤压”已经成为影响粮食安全的主要因素之一[6]。据世界银行统计，截止到2008年2月之前的3年中，国际小麦价格上涨了181%，食品价格整体上涨了83%。随着世界粮食安全状况的持续恶化，围绕着粮食稀缺而展开的地缘政治斗争日趋激烈。在此背景下，一些主要产粮国不断强化对粮食出口的政治干预。如在2008年的粮食危机中，俄罗斯和阿根廷采取了限制小麦出口的措施，越南为维护国内粮食安全也禁止稻米出口数月之久。这些措施不仅影响全球粮食供求关系，也给中国的粮食供求带来负面影响。随着中国对外贸易的发展，国内粮食需求对国际市场的依赖程度发生重要变化。通过对1992—2013年粮食对外依存度的计算表明，中国粮食的对外依存度有明显的上升趋势，其中小麦的对外依存度变化最大，上升速度最快，其次是谷物和玉米(见图1)。从时间趋势上看，2003年之前中国粮食基本保持自给，谷物的对外依存度从2004年的1.203%上升到2013年的2.319%。小麦的依存度总体呈上升趋势，在2008年之后依存度开始由负变正，从-0.241%增加到2013年的4.015%；相比于小麦，玉米在2006年以前基本都保持较低的对外依存度并可以做到完全自给，之后玉米的进口量便不断增加，2013年玉米对外依存度达2.716%。据预测，中国谷物对外依存度将由2013年的2.32%提高到2020年的2.96%，平均每年提高0.1%[7]。

数据来源：国家统计局网站，依存度系作者计算结果，其中谷物的计算不包括大豆。图1　1992—2013年的粮食分品种依存度变化趋势

2.3粮食能源化与金融化趋势推高粮食安全风险

长期以来，粮食作为人类生存的必需品其价格主要受市场供求影响。但目前，粮食与石油等原材料在国际市场上都以美元为计价单位，这一定价机制使得粮食和石油等大宗商品的价格与美元结成密切关系，使得粮食价格与能源价格和金融产品价格之间的关联性加大。此外，这一密切关系还导致粮食更容易被转化为能源，以及成为金融投资产品，也即粮食越来越多地被能源化和金融化。特别是在全球能源日益紧张和竞争加剧的背景下，生物质能源作为一种可持续利用的能源引起了世界范围内的广泛重视。国际货币基金组织指出，西方国家实施的生物燃料政策是导致当前粮食问题的原因之一。联合国粮农组织也认为，用玉米生产的乙醇燃料需求的增加是导致2006年粮食储备减少的主要原因[8]。近几年，在国际金融市场流动性过剩，美元汇率不断贬值的背景下，粮食市场与货币市场、外汇市场和期货市场等金融市场的联动关系日趋紧密，导致粮食金融化的趋势不断凸显，加剧了粮食价格波动的风险，进而危及全球粮食安全。

2.4国内“四化”同步推进产生“挤出效应”

“四化”同步推进过程中，导致耕地资源减少、人口结构变化和粮食工业化的提高，这与粮食安全构成一对最基本的矛盾。截止到2011年底，中国已经告别了以乡村型社会为主体的时代，进入到以城市型社会为主体的新时代。这一时代特征主要通过以下三个方面对粮食安全造成影响：一是工业化的大力推进加快了工业用粮需求。随着中国加工业的蓬勃发展，工业用粮紧随口粮和饲料用粮已经成为第二大粮食消耗来源。2011—2013年间，工业用粮占粮食总需求量的比例接近16%，2013年工业需求量超过8000万吨。二是城镇化进程加大耕地、淡水等资源环境约束，改变城乡人口结构。城镇化建设对粮食生产具有一定的“挤出效应”，国际经验表明，城镇化建设会导致粮食消费的增加和粮食生产的减少，双重作用下导致粮食供需不平衡加剧。三是城镇化进程促进了人口结构变化，进而增强粮食需求的刚性。中国仅2013年的口粮消费量就达到12118亿斤，近10年来中国城镇化率以平均每年1.35个百分点的速度推进。

2.5居民消费结构转变引发质量安全关切

FAO的数据表明，在高收入的发达国家，人均收入每增加10%，粮食消费将增加1%～2%；在典型的低收入国家，人均收入每增加10%，每人用于粮食消费的支出会增长7%～8%，对于经济基础较为一般的发展中国家来说，经济的增长就意味着粮食需求的迅猛增长[9]。随着中国全面建设小康社会的不断推进，居民的消费结构正在发生转变，消费需求从追求温饱转变为注重食品的安全、营养和健康。这体现在粮食品种结构方面，主要是从以主食和谷物消费为主转向消费更多的高蛋白食物，并日益重视粮食的质量安全。中国居民消费结构的转变时间发生在1995年，在这之前食品结构表现为主粮消费，之后居民主要食品的消费结构发生了渐进式转变，其中粮食(大米和小麦)和禽蛋类一直都是必需品，但消费量逐年下降，肉类消费量逐年上升，并从奢侈品逐步转变为必需品，而水产品仍是富有弹性的奢侈品[10]。

居民食品消费结构呈现这一阶段性变化，标志着从过去(1994—1995年)的主粮替代时期逐渐转变为主副食替代时期(见表1)。2013年全国人均粮食消费量为148.7千克，粮食消费量占总消费量的比重仅为21.4%，城镇居民这一比重为 24.53%，农村为52.51%。肉蛋奶及水产品在居民消费结构中的比重不断增加，这也是导致饲料用粮大幅攀升的重要原因。根据《全国农产品成本收益资料汇编》的统计，2013年中国饲料用粮消耗量达到2.85亿吨。饲料用粮已经成为仅次于口粮消费的主要用粮渠道，到2020年中国饲料用粮可能增加到3.47～3.78亿吨[11]。未来10～20年，中国仍处在食物消费结构持续转变的过程中，除了口粮消费会继续下降外，其他农产品的食用消费都还有较大增长空间，粮食需求总量将会持续增长。

表1　1990—2011年城乡居民食品消费结构变化(单位：千克/人/年)

数据来源：国家统计局，《中国统计年鉴》；表中数据不包括外出就餐，括号内为农村相应数据。

3　粮食安全的价值取向与发展趋势

把握了粮食安全深层次矛盾，才能客观认知和衡量粮食安全。随着认知层次的提高和研究的日益深入，粮食安全的评价维度和测量方法也在发生变化。据统计，关于粮食安全的定义约有200个，其测量指标多达450个[12]。最早的粮食安全仅仅强调满足最低营养和能量需求的安全底线，最新的粮食安全更多强调来源安全、消费安全和流通安全。根据粮食安全研究进展和发展趋势，评价粮食安全的价值取向包括以下三个方面。

3.1粮食安全的空间维度：从宏观安全转向微观安全

粮食安全即要实现宏观安全也要保障微观安全，过去中国对粮食安全的理解更多的是考虑宏观层面，但随着宏观层面粮食安全问题的基本解决，以及居民对食品质量安全的重视，微观层面的粮食安全遂成为新时期保障粮食安全的重点。事实上，从FAO对粮食安全的不同定义可以发现，粮食安全关注的重点从国家的宏观层面逐渐转向微观层面，即家庭食物安全和消费者个体的营养健康安全。宏观层次的粮食安全主要指一个国家在特定时期内获得粮食的能力，这取决于该国的粮食生产能力、储备体系和进口规模等因素[13]，而微观层面的粮食安全是指家庭和个人的粮食获取能力，强调家庭成员的营养安全，其影响因素主要是收入。目前，中国食物安全的核心问题应该是家庭层次的微观食物安全，中国应从“国家粮食总量生产”转向强调“家庭食物安全”。由于微观层次的粮食安全影响和制约着宏观层次的粮食安全，比如贫困和营养不良，只有消除贫困，解决微观层次的粮食安全问题，才能真正实现全局的粮食安全[14]。这是因为粮食安全的终极目标是个人和家庭的粮食安全，以及低收入群体和贫困人口粮食安全实现和有效保障。3.2粮食安全的时间维度：兼顾长期安全与短期安全

安全作为风险的一种表现形式，如果长期风险可控，则意味着长期安全，如果短期风险可控则表明短期内是安全的。一般而言，公众相对关注短期内的粮食安全，但长期性的粮食安全更是一个难以解决的问题。当个体长期不能持续获得足够的粮食时，那么长期性的粮食不安全就会发生。这种情况较多的发生在缺少生产性资产和较低收入群体的贫困人口当中，只有当这些人口为获得最基本的、满足家庭最低生活需要的粮食而长期性的不懈努力时，就意味着他们面临长期性的粮食安全问题。区分长期和短期粮食安全问题主要是有助于粮食安全政策的制定，寻求利用金融工具、土地政策和价格补贴等方式以平滑脆弱人群的收入，缓解粮食安全状况。一般而言，短期性的粮食安全可分为周期性(Periodic)、经常性(Regular)以及偶然性(Conjunctural)三种类型[15]。周期性的粮食不安全主要与农业生产的季节性相关联，粮食的价格、供给和农民收入都随着粮食生产季节性的变化而变化。经常性的粮食不安全主要与气候变化和病虫害等重复性但非周期性的事件相联系。比如，干旱和洪涝、普遍的农作物病虫害、流行疾病、商业周期和政治竞选周期等都是规律性粮食不安全产生的根源。非规律性的粮食不安全是指一些重大的突发事件，比如战争、内乱或者地震等导致的暂时性粮食不安全。在中国近几年发生的地震事件中，由于产销区衔接、粮食物流和储备等因素，导致受灾区在短期内曾出现过短期性的粮食安全问题。3.3粮食安全的价值维度：从数量安全到质量安全

粮食安全既包括数量安全也包括质量安全。数量层面上的粮食安全，指粮食的产量、品种结构和级别齐全；质量层面上的粮食安全，指粮食要符合生产标准，营养结构合理、产品品质优良和食用卫生健康等。当前，“合格、卫生、有品质、有营养”是新时期人们对粮食质量安全提出的新要求。这一理念背后重要的依据是中国粮食生产及农业发展过程中，依靠石油农业过度使用化肥、农药、地膜及激素所带来的严峻环境污染和土壤毒化问题已经相当严重，农业污染成为超过工业污染的第一污染来源。2012年中国化肥施用量5838.85万吨，平均每公顷农作物施用化肥0.36吨。据统计，目前全国约有1.5亿亩耕地受到不同程度的污染，包括早期污水灌溉污染的耕地3250多万亩，城市固体废弃物堆存占、毁农田200万亩，总的污染面积将近耕地总面积的1/10以上[16]。在这种情况下，中国的粮食安全战略逐渐从追求数量安全向质量安全转变，从历年出台的中央“一号文件”可以发现中国粮食安全政策转变的轨迹(见表2)。

表2　2004—2014年中央一号文件为保障粮食安全采取的政策措施

4　粮食安全保障体系的构建思路

粮食是战略物资，粮食产业是基础性产业，粮价是百价之基，粮食的稳定增长是国民经济健康持续发展的基石。在经济新常态下，构建粮食安全保障体系是确保粮食安全的重要举措，也是实施粮食安全新战略的题中之义，根据粮食安全的发展趋势和价值取向，建议从以下三个方面实施粮食安全保障体系。

4.1从生产环节提高粮食安全的综合生产能力

生产环节实现粮食安全的核心是提高粮食安全的综合生产能力，也是保障粮食宏观安全与长期安全的根本环节。为应对威胁粮食安全各种因素，必须严格保护耕地面积，加强农业科技创新，促进土地流转，培育新型粮食生产经营主体。继续实行最严格的耕地保护制度，坚守耕地红线是最基本的策略选择。同时，继续发挥农业科技对粮食生产的红利作用。2013年农业科技进步贡献率达到55.2%，与农业改革初期的27%相比翻了一倍。未来粮食增产的潜力，越来越离不开农业科技创新能力的提升，农业技术集成化、机械化和生产经营的信息化、智能化，是实现现代农业和保障粮食安全的重要途径。从粮食生产主体而言，提高种粮积极性对粮食安全的作用是不言而喻的。中国从2004年开始逐步建立并完善了农业支持保护体系。其中，粮食直接补贴政策对农户扩大粮食种植面积起着重要的调节作用。鉴于粮食补贴政策对农民种粮积极性的正向激励效应，政府应加大粮食补贴的力度，继续实施粮食最低收购价政策，完善粮食目标价格制度。

4.2流通环节加快完善粮食流通体制改革，建立符合产销区的利益补偿机制

在既定的粮食综合生产能力下，通过提高粮食流通能力，可以显著提高区域间和主要粮食品种间的供求动态平衡程度。根据粮食主产区和主销区的错位分布健全现代粮食物流布局。在粮食储备方面，需要确定合理的储备规模，优化储备结构。此外，加快完善粮食主产区利益的补偿机制。粮食主产区的粮食生产状况直接影响中国粮食生产能力，是国家粮食安全的基础。按照“谁受益谁补偿”的原则，明晰中央政府、粮食主产区和粮食主销区在粮食主产区建设中的责任，健全和完善粮食风险基金制度、粮食主产区财政投入机制、金融支持机制等利益补偿制度，形成“粮食主销区支持粮食主产区，发达省份反哺欠发达省份”的格局。另外，还要完善主产区的税收制度，增加粮食主产区的财政收入。这不仅有助于提高粮食产区的积极性从而实现数量安全，也有助于建立产销衔接的利益联结模式，从而实现产销区优势互补、利益共享的粮食安全保障机制。

4.3从消费环节稳定粮食价格、保障食品安全与减少粮食浪费

“短期无虑，长期堪忧”是对中国粮食安全现状及未来走向的一个基本判断。从长期解决粮食安全需要依靠市场调节，特别是要健全粮食价格形成机制，稳定粮食价格。这需要坚持以市场供求决定粮食价格，政府部门根据市场价格确定粮食收购价的做法，并进一步明确中央和地方的粮价权。与此同时，在保证粮食数量安全的同时更加关注粮食的质量安全，逐渐提高粮食质量安全的管理水平，完善食品安全监督检验体系、标准体系和可追溯体系，实现粮食安全的质优、安全和营养的目标。此外，倡导科学健康的消费观，发展粮食减损技术，减少粮食的浪费和产后损失同样必不可少。据统计，中国每年浪费食物总量折合粮食约500亿公斤，接近全国粮食总产量的十分之一，每年最少浪费掉约2亿人一年的口粮。为此，需要大力倡导“俭以养德”的品格，增强全民勤俭节约的自觉性，摒弃不健康的消费习惯，促进节粮减损减少舌尖上的浪费。

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(责任编辑刘传忠)

On Value Orientation and Safeguard System of Food Security Under New Normal of China

Li Tengfei，Kang Xia

(Academy of State Administration of Grain，Beijing 100037，China)

This paper evaluated the major contradictions of China’s food security from climate change，international trade，urbanization and consumption structure change.Result showed that food security faced double price extrusion and highly yield，highly grain purchasing quantity，highly inventory threaten.After that，this research analyzed the new trend of food security from the aspects of spatial，time and value dimension，which advocated that the value orientation of food security should balance the quantity，quality and price of grain.On this basis，a new idea of constructing food security system under the background of new normal was proposed to guarantee food security in the future.

Food security；New normal；Urbanization；Consumption structure；Safeguard system

粮食行业公益专项“我国粮食现代储备体系及相关技术研究”(201413002)，产业链视角下的稻米加工产业发展战略研究(ZX1411)。

2015-12-16

李腾飞(1984-)，男，河南驻马店人，国家粮食局科学研究院助理研究员；研究方向：粮食安全。

F310

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