均衡发展视域下县域义务教育财政投入研究——基于河南省县级教育财政面板数据的分析

李桂荣， 李季洋

(1.河南大学 教育行动国际研究中心，河南 开封 475004; 2.河南大学 教育科学学院，河南 开封475004)



均衡发展视域下县域义务教育财政投入研究

——基于河南省县级教育财政面板数据的分析

李桂荣1， 李季洋2

(1.河南大学 教育行动国际研究中心，河南 开封 475004; 2.河南大学 教育科学学院，河南 开封475004)

以河南省2009—2012年财政统计数据为依据，运用均值、标准差、极差、变异系数等工具，分析了义务教育财政投入在地市间与县域间的总体均衡水平。通过对这些财政数据的多维度分析发现，义务教育财政在县域间存在着严重的不均衡问题，不仅县域间的差距大于地市间的差距，而且这种不均衡有加剧趋势，已经达标的基本均衡县在一定程度上存在着低水平均衡状态。究其原因，主要是义务教育财政资源总体供给不充足，投资体制的路径依赖过重，投资主体过低等。据此，提出提高义务教育投资比例，扩大义务教育财政供给总量；倚重生均经费标准，打破义务教育财政拨款惯性；完善省市财政转移制度，提高义务教育投资重心等政策建议。为推动义务教育财政均衡，进而推动县域义务教育均衡发展提供参考。

县域义务教育；均衡发展；教育财政投入；河南省

义务教育均衡发展是一个从法理层面的入学机会均等到投入层面的教育资源配置均衡，再到产出层面的学生发展质量均衡的动态过程。这是实现教育公平，促进社会公平，谋望经济社会战略全局的发展策略和价值取向。从均衡覆盖范围看，义务教育均衡可以分为县域内均衡(县域指县、区和县级市)、县域间均衡、地市间均衡、省际间均衡，其中县域内与县区间的均衡是义务教育均衡发展的基础层面，也是当前义务教育均衡发展的着力点。在实践层面，2012年国家颁布了《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》和《教育部县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》，并启动了县域义务教育均衡发展督导评估工作。截至2014年底，全国实现义务教育发展基本均衡的县市区累计达到了757个，占全国县市区总数的27.4%[1]。在理论层面，近些年，县域义务教育均衡发展引起了诸多学者的关注，涉猎的主要问题有县域义务教育均衡发展的现实困境与路径选择[2-4]、标准体系与实践模式[5-6]、政策与政府责任[7-8]、督导及评估与监测的指标与方法等[9-11]。由于县级财政数据公开性欠缺，目前以县级教育财政面板数据来系统分析义务教育均衡发展的研究论文还十分匮乏。在河南省政府行政批准和财政厅协助下，笔者试图以学术研究的方式系统梳理并深入分析河南省县域义务教育财政数据，以期对于如何通过优化财政投入促进县域内与县区间义务教育均衡发展，提出更有针对性的政策建议。

一、县域义务教育财政投入存在的问题

以河南省2009—2012年财政统计数据为依据，运用均值、标准差、极差、变异系数等指标，对财政数据进行多维分析，发现义务教育财政投入在以下方面存在突出问题。

(一)县域间存在严重不均衡

根据河南省2012年所有县域小学与初中阶段的财政性生均经费数值可知，小学与初中阶段的财政投入都存在严重的不均衡现象。如表1所示，在小学阶段，财政性生均经费最高县区是8 101.32元，最低县区是74.51元，相差8 026.81元，最大值是最小值的108.73倍；前五名县区的平均值是后五名的19.67倍。在初中阶段，财政性生均经费最高的县区是15 466.67元，最低的是58.53元，相差15 408.14元，最大值是最小值的264.25倍；前五名县区的平均值是后五名的41.44倍。

表1　河南省义务教育生均经费最高与最低五个县区列表

注：数据来源于河南省财政厅统计数据

(二)县域间的不均衡有加剧趋势

根据河南省2009—2012年所有县区小学与初中阶段的财政性生均经费数值可知，县域间的不均衡状态在2010年以后有所加剧。如图1所示，2009—2010年小学与初中的生均经费标准差有所回落。但2010—2012年这些数值皆呈现出连续增长。2012年小学标准差为1 310.86，相较于2009年小学标准差增加了257.96，初中标准差为2 282.92，相较于2009年增加了865.87。小学与初中阶段的财政性生均经费数值在极差数值方面也表现为相似。

图1　2009—2012年各县区生均经费标准差比较

(三)县域间的差距大于地市间

小学和初中阶段县域间生均经费标准差与极差皆大于地市间的标准差与极差。由原始统计数据计算得出各地市小学标准差平均值为1 006.19，极差平均值为3 029.11，初中标准差平均值为2 053.59，极差平均值为6 284.05；各县小学2012年标准差平均值为1 310.86，极差平均值为8 026.81，初中标准差平均值为2 288.92，极差平均值为15 408.14。因此可以看出县域间义务教育财政投入不均衡程度大于地市间不均衡程度。图2所示为县域间标准差和地市间标准差的表现趋势。

(四)县域内被囿于低水平均衡状态

以河南省第一批通过国家验收评估的18个义务教育均衡县(简称均衡县)为例，如图3所示，2009—2012年，小学和初中的标准差和极差极大，且总体呈上升趋势。可见，均衡县之间小学和初中财政性生均经费也存在明显差距，一些达到均衡标准的县，义务教育生均经费仍然处于较低水平。

图2　2009—2012年地市间与地市内

图3　2009—2012年河南省均衡县义务教育

进一步将均衡县与非均衡县进行比较，如图4所示，2010年以后，小学阶段与初中阶段均衡县的标准差均高于非均衡县。由此说明，2010—2012年均衡县财政投入的不均衡程度整体高于非均衡县。

图4　义务教育均衡县与非均衡县财政性生

综合图3、图4可以看出，均衡县虽然通过了国家验收，但这些均衡县之间义务教育财政性生均经费均值的标准差、极差都非常大，并且均衡县高于非均衡县。这说明均衡县并非达到了统一的较高水平的办学标准，均衡县之间还存在较大差距，那些生均经费较低的均衡县在县域内实现的均衡目标实质上是低水平均衡，尽管相对均衡，但并没有达到理想的资源配置状态。这也说明，县域义务教育均衡发展及其监测评估的政策着力点存在错位现象。对于大多数县域来讲，义务教育发展的最大问题不是县域内不均衡，而是资源少、质量低。因此，县域义务教育均衡发展的关键应该是县域内达标和县域间均衡，而不是县域内的低水平均衡。

二、县域义务教育财政投入问题的成因分析

县域义务教育财政投入存在的问题根深蒂固，且缘由多元，但从对财政数据本身分析来看，主要原因如下：

(一)义务教育财政资源总量不足

1.河南省义务教育财政性生均经费水平远远低于全国平均水平

由表2可以看出，2009—2011年全国财政性生均经费，小学阶段分别为3 944.37元、4 670.29元、5 802.36元，初中阶段分别为5 002.56元、5 971.19元、7 701.9元。而在此期间，河南省财政性生均经费小学阶段分别为519.59元、562.68元、802.55元，初中阶段财政性生均经费分别为863.15元、1 011.01元、1 461.66元。河南省小学财政性生均经费不足全国平均水平的15%；初中不足全国水平的20%，差距十分显著。

2.河南省义务教育财政投入占教育财政总投入的比例在缩小

由表3可以看出，2009—2012年河南省教育财政投入在逐年增加，同时河南省义务教育投入总额也在逐年增加，但义务教育财政投入占教育财政总投入比例却在逐年缩小，并且，义务教育财政投入增长率每一年都低于同年教育财政投入增长率。这说明义务教育财政投入受重视程度在逐年下降。

表2　2009—2011年义务教育阶段国家生均经费与河南省生均经费对比

注：数据由《中国统计年鉴》及《河南统计年鉴》数据计算得出

表3　2009—2012年河南省义务教育财政投入和教育财政投入

注：数据由《中国统计年鉴》及河南省财政厅统计数据计算得出

(二)义务教育财政投资路径依赖过重

教育经费由财政部门统一拨付，拨款方式常常是按照拨款基数进行惯性拨款。由图5可以看出，2009—2012年河南省各地市小学财政性生均经费数值都在逐年增长，但每个图上四条折线走势基本一致，这说明，每一年生均经费增长严重依赖前一年生均经费基础，生均经费较高地区始终较高，而生均经费较低地区始终较低。对初中阶段进行财政性生均经费数值进行分析，也表现出相似的趋势和特征。

图5　2009—2012年各地市小学阶段财政性生均经费

同样，以郑州、开封、洛阳三地区小学生均经费为例，考察在一个地市内各县区生均经费变化， 2009—2012年各县区小学生均经费几乎是等比增长。这种拨款惯性如不打破，义务教育不均衡格局将难以破局。

(三)以县为主的义务教育投资主体过低

现阶段，我国实行“以县为主”的义务教育投资体制。这一体制自1999年实施以来，基于县级政府的有限财力，一些学者呼吁构建“以省为主”的义务教育投入体制[12]。2006年,随着免费义务教育时代的到来，县级财政不堪重负，重新修订的《义务教育法》中强调“义务教育经费应由省级政府负责统筹落实的体制”[13]。但至今，省级乃至市级财政在义务教育投资中的责任并没有很明确地被厘清和落实，现实中真正的责任主体仍是县级政府。如图6所示，在同一个地市内，不同县区之间生均经费均值的标准差和极差都很大。县级财力或许能促进县域内保持低水平均衡，但绝不会利于明显缩小县域间的差距。

图6　2012年各地市县域间初中财政性生均经费

三、优化县域义务教育财政投入的政策建议

如前所述，县域义务教育均衡发展的重点不是诉求县域内低水平均衡，而是要努力改善县域内义务教育资源配置状况，在提升义务教育质量标准的基础上，逐步实现县域间、城乡间均衡。

(一)提高义务教育投资比例，扩大义务教育财政供给总量

义务教育投资占GDP等主要经济指标的比例是义务教育经费保障的基本尺度。据《国家统计年鉴》和《全国教育经费执行情况公报》数据显示，在2012年，随着财政性教育经费占GDP 4%目标的强制性实现，河南省义务教育生均公共财政预算教育事业费占GDP比例从2011年的1.90%提高到了2.14%，并且高于全国0.92个百分点。正是教育投资比例的提高带来了教育财政经费的巨大释放，尤其是通过实施对农村力量薄弱学校的改造计划[4]，带来了2012年义务教育均衡程度的显著改善。显然，通过提高义务教育投资比例，增加义务教育投资总量，同时把义务教育增量部分向薄弱地区和学校倾斜，是缩小义务教育学校之间资源配置差距，进而谋求高位均衡的可行策略。

由于义务教育经费是财政投入首先应该保证的重中之重，因此，在财政性教育经费占GDP的后4%时代，建议省域内义务教育生均公共财政预算教育事业费保持在GDP的2%以上。

(二)倚重生均经费标准，打破义务教育财政拨款惯性

《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》中提出“各地根据国家办学条件基本标准和教育教学基本需要，制定并逐步提高区域内各级学校生均经费基本标准和生均财政拨款基本标准”[15]。但就目前义务教育学段来看，各地都只是在生均公用经费标准上做出了明确规定。例如，在河南省政府印发的《2015年全省十项重点民生工程工作方案》中，“提高城乡教育水平”被列入十项重点民生工程，并且明确指出，从今年起，河南实行城乡统一的义务教育学校公用经费基准定额，年生均小学600元、初中800元”[16]。

公用经费是教育事业费的重要内容，根据《2014年全国教育经费执行情况统计公告》，从全国平均水平来看，小学和初中的公用经费约占事业费的30%。因此，城乡统一的公用经费标准根本不能保证其他70%教育事业费的均衡配置。因此，按照《国家中长期教育改革和发展规划纲要》要求，合理制定义务教育生均经费基本标准和生均财政拨款基本标准是当务之急。以河南省为例，可作如下努力：

第一，充分考虑城乡学校的特点以及寄宿制学校和非寄宿制学校的区别，科学制定生均公用标准。2015年河南制定小学600元、初中800元的生均公用经费标准，不足全国2013年平均水平的30%，尽管河南省学龄人口密度大，生均经费可以产生规模效益，但按这样的生均公用经费标准也很难支撑义务教育学校高质量发展。因此，如表4所示，可以以此为最低标准，在“十三五”期间，根据学校规模逐级向上浮动，在学生最少的教学点，生均公用经费标准达到全国平均水平的40%左右。

表4　河南省义务教育生均公用经费标准

第二，按照生均公用经费标准的三倍，确定生均经费基本标准。

第三，由于义务教育主要是政府责任，因此，生均经费基本标准的90%可以作为生均财政拨款基本标准。

(三)完善省市财政转移支付制度，提高义务教育投资重心

义务教育生均经费水平对地方经济发展水平有较强的依赖性。根据统计数据，2012年河南省各地市人均GDP与义务教育阶段生均经费投入之间关系呈显著正相关，其中，各地市人均GDP与小学生均经费的相关系数为R=0.889 2(显著性水平P=0.000 0)，各地市人均GDP与中学生均经费的相关系数为R= 0.844 8(显著性水平P=0.000 0)。因此，为了缩小贫困地区与富裕地区义务教育发展之间的差距，必须充分发挥上级政府的转移支付功能。

以财政性教育经费占GDP的4%为地方政府努力的基本标准，在地方政府努力程度达标、但生均经费仍然远远低于全国平均水平的地区，由中央政府通过专项转移支付进行重点资助，资助额度依据现有生均经费与全国平均水平的差额确定。

同时，省级政府要加大转移支付力度。2006年实施的农村义务教育经费保障新机制中已经强调了省级政府在农村教育财政投入中的责任，现在，在“以省统筹”的制度背景下，更应充分发挥省级政府在义务教育财政均衡上的宏观调控责任。

综上所述，义务教育均衡发展的目标是改善贫困落后地区的资源配置状况，并提升其教育质量标准。因此，对于贫困地区来讲，追求区域内低水平均衡不是目标，缩小贫困地区与发达地区之间的差距才是均衡发展的终极诉求。而从河南省县市义务教育财政数据来看，义务教育财政投入在县域间的不均衡程度大于地市间的不均衡程度，同时，已经通过国家验收的义务教育均衡县仍存在着严重的低水平均衡问题。因此，以县域均衡为起点推进义务教育均衡发展的策略需要调整，近期内更为可行的路径应该是：加大省级财政统筹力度，实现地市间均衡，然后再向地市内县域间均衡努力，最终达到全省县域间均衡，并逐步趋近全国平均水平。

[1] 国务院教育督导委员会办公室．国家教育督导报告：2014年全国义务教育均衡发展督导评估[N]．中国教育报，2015-04-03．

[2] 杨令平，司晓宏．西部县域义务教育均衡发展现状调研报告[J]．教育研究，2012(4)：35-42．

[3] 申国昌，王永颜．县域义务教育均衡发展的现状调查与政策建议：以湖北恩施教育调查为例[J]．教育研究与实验，2015(4)：68-72．

[4] 刘玮．县域义务教育均衡发展的不同向度与路径选择[J]．中国教育学刊，2015(1)：6-10．

[5] 于发友，赵慧玲，赵承福．县域义务教育均衡发展的指标体系和标准建构[J]．教育研究，2011(4)：50-54．

[6] 潘红波．县域义务教育均衡发展的新模式：对河南息县等四县(区)的案例分析[J]．教育发展研究，2010(12)：21-24．

[7] 孙玉丽，张幸华．县域义务教育均衡发展：政策与条件：以浙江省慈溪市为个案[J]．教育科学，2008(1)：11-16．

[8] 张耒．县域义务教育均衡发展政策指向及战略选择[J]．中国教育学刊，2013(11)：26-29．

[9] 肖军虎．我国县域义务教育均衡发展指标体系的构建[J]．教育理论与实践，2011(9)：30-33．

[10] 任春荣．县域义务教育均衡发展评估指标的选择方法[J]．中国教育学刊，2011(9)：5-7．

[11] 董世华，范先佐．我国县域义务教育均衡发展监测指标体系的构建：基于教育学理论的视角[J]．教育发展研究，2011(9)：25-29．

[12] 范先佐．构建“以省为主”的农村义务教育财政体制[J]．华中师范大学学报(人文社会科学版)，2006(2)：116-123．

[13] 中华人民共和国义务教育法(2006)[EB/OL]．[2015-08-10].http：//www．gov．cn/ziliao/flfg/2006-06/30/content_323302．htm.

[14] 河南省教育厅．河南省教育厅河南省财政厅关于做好农村义务教育薄弱学校改造计划实施工作的通知(教基〔2011〕719号)[EB/OL]．[2015-08-10].http：//www．haedu．gov．cn/2013/03/04/1362362640853．html.

[15] 国家中长期教育改革和发展规划纲要工作小组办公室．国家中长期教育改革和发展规划纲要[N]．人民日报，2010-03-01．

[16] 李见新．河南统一城乡义务教育公用经费标准[N]．中国教育报，2015-04-23．

(责任编辑：王兰锋)

Research on the Fiscal Investment of Compulsory Education in Counties from the Perspective of Balanced Development—Based on the Analysis of the County Level Education Finance Panel Data

LI Guirong1, LI Jiyang2

(1.International Center of Action Research on Education, Henan University, Kaifeng 475004, China;2.School of Education, Henan University, Kaifeng 475004, China)

The analysis of compulsory education investment among cities and among counties is based on the financial statistics of Henan province during 2009—2012 fiscal years by using tools such as the application of mean value, standard deviation, range, variation coefficient and so forth. Through multidimensional analysis on these financial data, it is found that the compulsory education investment is seriously imbalanced among counties. Moreover, the imbalance among counties is greater than the imbalance among cities and there is an intensifying trend in it. At the same time, low-level balance exists in the basically balanced counties that have reached the standard. It is largely attributable to general insufficient supply of the financial resources for compulsory education, heavy reliance on the investment regime, low investment subject, etc. Hereby, this paper suggests: increase the proportion of investment in compulsory education and extend education financial supply; rely on increasing students’ average budget standards and break the habit of education financial allocation; improve the system of provincial and municipal fiscal transfer and shift the investment focus to the compulsory education, etc. Through this paper, we expect to provide reference for promoting the balance of compulsory education and impelling the county level balanced development in compulsory education as well.

county-level compulsory education; balanced development; fiscal investment in education; Henan province

2016-03-03

国家社会科学基金教育学一般课题“县域义务教育均衡发展监测机制研究”(BFA100038)阶段性成果

李桂荣(1965—)，女，河南许昌人，河南大学教育行动国际研究中心教授，博士生导师，研究方向为教育经济学。

K928.4

A

1008—4444(2016)03—0063—05