总结经验 不断创新开创我省乡镇档案管理工作新局面——在乡镇档案馆建设暨档案数字化培训会议上的讲话

■　黄凤平

总结经验不断创新开创我省乡镇档案管理工作新局面
——在乡镇档案馆建设暨档案数字化培训会议上的讲话

2016年7月12日

■黄凤平

为贯彻落实省委办公厅、省政府办公厅《关于加强和改革新形势下档案工作的实施意见》精神，推动我省乡镇档案工作科学发展，今天，我们在曲靖召开全省乡镇档案馆建设暨档案数字化培训会，主要任务是：以“四个全面”为引领，以五大发展理念为思路，交流、总结乡镇档案工作经验和做法，分析我省乡镇档案工作存在的问题和不足，探寻我省乡镇档案管理的新模式、新机制，更好地服务于新农村建设和扶贫攻坚工作，服务于农业农村社会经济发展各项事业。

此次会议之所以选择在曲靖，是因为曲靖市在创新乡镇档案工作机制、加强乡镇档案资源体系建设方面率先迈出了步伐，成效显著，值得学习和推广。今天上午，大家分别参观了麒麟区东山镇和罗平县阿岗镇乡镇档案馆，刚才曲靖市、罗平县、师宗县以及麒麟区东山镇、罗平县阿岗镇分别作了经验交流，相信将会对大家厘清新时期乡镇档案工作思路，加强和改进乡镇档案工作起到积极的促进作用。

乡镇及其站所机构、社会团体、企业事业单位和村级组织在实施社会管理和推进农业、农村各项事业中形成了大量的有凭证价值的档案资料，真实反映了农业发展历程、农村各项工作和农民生产生活情况，在发展农业生产、增加农民收入、强化公共服务、着力民生保障、加强社会管理、维护农民权益、稳定农村社会、推进基层民主、繁荣农村文化以及提高农村基层政权和村民自治组织管理水平等方面发挥着极其重要的基础性作用。近年来，全省各级档案部门重视农业和农村档案工作，深入贯彻落实国家档案局《乡镇档案工作试行办法》、《加强社会主义新农村建设档案工作的意见》及省档案局《云南省乡镇档案工作管理办法》、《云南省村委会（社区）档案收集范围指南》等规定规范，切实推进乡镇档案规范管理和村（社）档案齐全归档，在有关涉农部门的大力支持和密切配合下，初步形成了齐抓共管的良好局面，基本实现了档案工作与“三农”各项工作的全面、同步、协调发展，为社会主义新农村建设作出了积极贡献。

从纵向来看，虽然我省乡镇档案工作有很大的发展，但应客观地认识到，我省乡镇档案管理还存在许多“短板”：一是档案管理机制不健全。乡镇和村级组织不同程度地存在边缘化和弱化档案工作的情况，绝大多数乡镇没有把档案工作纳入议事日程，没有明确分管档案工作的领导，未建立健全档案管理工作制度，档案工作经费紧缺，乡镇缺乏相对固定的档案人员，且整体业务素质较低，业务技能难以适应工作需要。二是档案收集不齐全。注重对“红头文件”以及有关机构设置、人事任免、工作总结、计划等方面文书材料的收集管理，对反映农业生产、农村稳定、公共服务、民生保障、社会管理等工作的材料以及具有地方和民族特色的档案重视不够，档案的系统性不强；此外，乡镇站所机构和单位所形成的档案未纳入乡镇档案管理范畴，致使许多反映单位职能活动以及涉农服务的材料收集不全。三是村级档案流失严重。村级组织缺乏文件材料收发、运行、管理的控制措施，文件材料处理随意、盲目，基本上处于谁形成、谁保管的状态，忽略了各种文件材料的形成、积累和及时归档；未建立村级档案换届归档制度；部分村干部虽然开展了档案收集整理工作，但只是简单地把零散文件材料归拢装订，没有进行分类编目和系统整理，档案质量难以保证；极少数村干部将村级档案视为个人私有财产，随意处置，或者非法占有牟取私利，或者出于私利，推三阻四，不愿意办理档案移交。村级档案归档不全、处置随意、管理不善、流失损毁等情况较为严重。四是档案保管条件落后。大部分乡镇或村（居）委会未设立档案室，即使设立了档案室的乡镇或村（居）委会，其档案库房基本上只能称得上是个杂物间，普遍面积窄小，破损严重，仅配有简陋的档案装具，未安装遮光窗帘，未配备防盗窗、温湿调控等设施设备及防火、灭火等必备的消防设施，也没有放置档案消毒杀虫药片，基本处于简单的资料堆积阶段，软硬件设施严重滞后，存在较大安全隐患。

这些问题的存在，严重制约着乡镇档案工作提质增效和可持续发展，已经难以适应党委政府中心工作对乡镇档案工作的客观需要，加强和改进我省乡镇档案工作势在必行。

下面，我讲三点意见：

一、统一思想，切实强化乡镇档案管理工作重要性的认识

（一）加强和改进乡镇档案工作，是服务农村经济社会发展的必然要求

习近平总书记强调“重农固本，是安民之基”。农业、农村、农民问题是关系到党和国家各项事业发展、社会稳定、改革开放取得成功和夺取全面建设小康社会胜利的全局性重大问题。我省是一个以农业生产为主的省份，据相关资料统计，截至2014年年底，我省75%的国民收入、70%的财政收入、60%的创汇收入和80%的轻工业原料直接或间接来源于农业。近年来，随着社会经济各项改革的持续深化，土地承包延包、山林改革、土地确权登记、小城镇建设、农村医疗合作、危房改造、征地拆迁、精准扶贫、乡镇企业发展等各项工作蓬勃开展，农村基层民主建设不断深化，乡镇及其站所机构和单位的数量、规模及工作内容、管理方式急剧变化，由此带来乡镇档案数量的急剧增长，涉及农民群众权益的凭据类档案大量产生，乡镇档案工作领域和外延不断扩大和延伸，给乡镇档案的现有管理模式带来了极大冲击，如何有效管理和利用这些档案资料成为摆在我们面前的现实问题。乡镇档案的管理能力、工作水平已难以适应新时期农村社会变革以及农业、农村各项工作的迫切要求，需要对现有的乡镇档案管理体制进行改革和突破。

目前我省乡镇档案基本上是定期移交县级档案馆保管，但由于大多数乡村离县城较远，无论是群众查询档案，或是乡镇工作人员查考工作记录，都相当不便。尤其随着农村精神文明创建工作的开展及乡镇工作的发展，乡村精神文明建设正能量宣传力度越来越大，乡镇工作内容越来越丰富，有关工作考核检查越来越多，而其基础性材料基本在县级档案馆保管，给及时高效开展工作造成极大不便。从长远来看，“三农”工作在今后一段时间内都将是我省社会经济发展的主战场，乡镇的职责任务将更为艰巨和繁重，客观上要求档案工作必须与其职责任务相适应。

（二）加强和改进乡镇档案工作，是构建覆盖农村和广大农民的档案资源体系的必然举措。

目前，我省有1371个乡镇、14173个村（居）委会，绝大部分乡镇的档案管理以档案室为基础，设在乡镇的相关站所的档案单独管理，由此造成乡镇区域范围内档案管理条块分散、各自为政，档案资源分散、管理相对封闭、水平参差不齐、信息难以实现共享，无法满足社会各界及农民群众对档案信息的需求。尤其因为条块分割，站所大量档案分散管理，这些档案均是涉及土地、林业、农业、水利等经济和社会管理的重要信息资源，关系国计民生，在数量上数倍于乡镇档案室的室藏总量。目前，乡镇档案室工作人员往往身兼数职，用在档案管理上的精力微乎其微，更谈不上指导站所开展档案工作；加之站所人员流动频繁，基本没有建立档案管理长效机制，许多有价值的凭证被当作废纸销毁，档案安全得不到保障。加强和改进乡镇档案工作，就是要整合农村档案资源，优化和改善乡镇档案以红头文件为主的结构，实现乡镇档案的全面覆盖和有效管理。在积累、丰富国家档案资源的同时，为全面保存系统反映乡村发展进程和历史变迁，发挥好档案和档案工作在促进乡村经济发展、加强基层民主建设、维护农村和谐稳定、保障农民合法权益方面的基础性作用奠定坚实的基础。

（三）加强和改进乡镇档案工作，是维护农民群众权益的重要保障

农村社会的稳定是整个社会稳定的基础。根据2015年底的统计数据，我省有2687万农村人口，约占总人口的56.67%。乡镇作为我国基层的政权组织，是党和国家各项方针政策的具体落实者，乡镇的每一项工作都与民生息息相关。随着民众维权意识的增强，农民对涉及自身利益的权益记录更加关注，由此带来的相关诉求也越来越多。乡镇在落实党和国家方针政策、管理乡镇事务过程中所形成的档案，记录着农民生产、生活及参与农村改革的情况，是广大农民群众维护自身利益的重要凭证。如果乡镇档案工作做不好，农民利用需求得不到满足，就会对维护和保障农民群众权益产生负面影响，从而影响社会稳定。《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》提出，十三五期间要“继续实施‘以人为本、服务为先、安全第一’的战略”，坚持以人为本，服务为先的原则，把以人为本作为档案工作的核心。全省各级档案部门必须从维护农民合法权益的角度来认识加强和改进乡镇档案工作的重要性，做好乡镇档案工作，是维护人民群众合法权益的现实需要，也是“人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题”在档案工作中的集中体现和具体实践。加强和改进乡镇档案工作，就是要以服务农民群众为导向，贯彻落实政务信息公开，满足农民群众信息需求。

二、因地制宜，努力探索乡镇档案管理工作模式

《乡镇档案工作试行办法》提出“：加强乡镇机关综合档案室的工作，有条件的乡镇可建立乡镇档案馆”。省委办公厅、省政府办公厅于2014年在《关于加强和改进新形势下档案工作的实施意见》中首次提出采取设置县级档案馆分馆等形式，建立乡镇档案馆。这些都是国家和省对加强农业农村档案工作、建设乡镇档案馆（室）的具体要求，具有很强的针对性和指导性。各级档案行政管理部门要理清思路，在充分借鉴曲靖市的做法和经验的基础上，因地制宜，探索、创新乡镇档案管理新模式、新机制，探寻档案和档案工作有效服务民生的新途径、新手段。

（一）乡镇档案馆模式

从上世纪80年代后期开始，山西、广东、湖南等地就乡镇档案馆建设工作在一定范围内进行了实践尝试，并逐步摸索出一些经验可供我们借鉴。目前，我国发达省区的乡镇基本都建立了乡镇档案馆。我省虽然在这方面稍显滞后，但曲靖市结合该市实际情况，开展乡镇档案馆建设工作，给我们树立了一个很好的示范。曲靖市于2013年起，在全市范围内推行设立乡镇档案馆。每个乡镇档案馆建成后，市级财政给予5万元的补助，各县级财政给予3至5万元的配套经费，目前已经建成了30个乡镇档案馆。在建设乡镇档案馆的同时，曲靖市建立起了覆盖乡镇机关、站所机构和村级组织的档案管理网络和工作机制，设置档案管理人员，落实档案管理责任，配备档案管护设备，集中统一管理辖区内各种门类和载体的档案，将乡镇社会团体和企事业单位纳入管理范围，实行“村档乡管”“社档镇管”，基本实现了乡镇档案的收集齐全、保管安全、利用方便，逐步形成了乡镇档案管理的新模式和新格局，对进一步加强和改进农业农村档案工作，更好地服务“三农”具有启示作用和借鉴意义。

（二）县级档案馆分馆模式

部分省市区采用县级档案馆分馆的模式，这种模式主要适用于离县城较近的乡镇或专业性较强的部门，方便档案业务同部署和规范。如广东省东莞市的“大朗模式”就是具有代表性的模式。2007年1月，东莞市政府办发文同意大朗镇建立档案馆，实行一套人马两块牌子，即在挂“东莞市大朗镇档案馆”牌子的同时，挂东莞市档案馆大朗分馆的牌子，业务上受市档案局指导。目前大朗镇档案馆为大朗镇政府管理的事业单位，核定事业编制3名，负责全镇档案工作的统筹规划，统一保管本镇具有长久保存价值的档案资料，提供查询利用服务，并负责指导、协调全镇档案工作。

（三）乡镇综合档案室模式

大部分省市区采用乡镇综合档案室的模式。这种模式又可分为两种形式，一是集中管理乡镇机关和站所形成的档案，这种形式主要是沿海一带发达省区已经建立了村（社区）档案馆的地方用得比较多。另一种是集中管理所辖站所及村（社区）一级的档案。建立综合档案室，可以对乡镇各站所或所辖村（社区）的档案实行集约化管理，减少重复归档，有利于进馆档案的优化及档案信息的开发利用。

除了这三种模式，还有建立乡镇信息服务中心模式，还有的乡镇提出以购买中介机构有偿服务的方式进行档案管理。各地要根据自身实际情况进行选择，经济条件比较好、基础设施比较完善、目前档案数量较为丰富的地区，建议采用建立乡镇档案馆或分馆的模式；基础条件尚不完备的地区，可采用建立综合档案室。但无论哪一种模式，主要目的都是通过加强和改进乡镇档案工作，建立清晰、明确的乡镇档案工作领导体制与工作机制，给予机构、人员和经费保证，构建覆盖乡镇各站所机构和村级组织的档案管理网络，明确人员职责分工，细化岗位工作标准，理顺档案管理的程序和职责，形成坚强有力的“乡镇大档案”领导和工作格局。必要的时候，省局可以组织大家到山东、广东、湖南等乡镇档案工作做得比较好的地方去参观学习。

三、补齐短板，扎实推动乡镇档案管理上台阶

省委省政府提出，“十三五”期间，坚持“三农”工作重中之重地位不动摇。全省各级档案部门要紧紧围绕党委政府的中心工作，摸清形势，抓住重点，加强和改进乡镇档案工作，统筹城乡档案工作协调发展，全力提升乡镇档案工作水平。

（一）强化领导

各级档案行政管理部门要认真分析当前乡镇档案工作中存在的问题、薄弱环节和繁重任务，增强紧迫感和使命感，加强请示汇报，争取党委政府支持，将乡镇档案工作纳入领导干部岗位目标责任制考核体系中，将档案工作与乡镇年度考核、评优、奖惩直接挂钩；要协调乡镇党委政府，落实好分管档案工作的领导。协调财政部门，创新乡镇档案工作经费保障机制，为加强和改进乡镇档案工作创造有利条件；要制发符合实际的乡镇档案馆（室）建设方案，完善乡镇档案的工作机制，健全乡镇档案管理网络，明确乡镇档案机构编制，落实乡镇档案馆库场所，从制度层面保障乡镇档案的规范管理。省档案局要统筹谋划乡镇档案工作，及时出台加强和改进乡镇档案工作的指导意见，监督各州市开展建设；州市级档案局要负责本行政区域内乡镇档案馆（室）建设的组织实施，结合本地实际制定工作方案；县级档案局负责具体落实本地区乡镇档案馆（室）建设工作及相关业务指导。

（二）把握重点

需要把握的重点之一是硬件保障。要强化档案安全意识，首先从硬件设施上予以保障。要落实保管、利用分开的要求，逐步创造条件设置面积充裕、位置合理的档案专用库房，并配备防盗门窗、遮光窗帘、空调机、除湿机、档案装具等设备及消毒杀虫药片；查阅室要配备目录柜、电脑等查阅利用的基本用具；有条件的可单独设置一间荣誉室，将所有荣誉档案集中展示和保藏。

需要把握的重点之二是集中管理。要整合乡镇范围内所有的档案资源，实现各部门、各门类档案的综合管理；要探索实施“村档乡管”、“社档镇管”的新型管理模式，逐步实现村级组织档案定期向乡镇档案馆（室）寄存保管；要统筹兼顾，将档案的“综合管理”落到实处，切实加强对各部门档案工作的监督指导，将其历年来形成的有保存价值的各类档案接收进馆。各级档案行政管理部门要指导乡镇及时收集涉及社会保障、林改、农村土地承包经营权确权颁证、征地、拆迁改造、扶贫、移民、公证、婚姻登记、优抚救济等方面的民生档案进馆；指导村级组织依照《村委会（社区）档案收集范围指南》的要求，坚持“以我为主”的归档原则，科学划分归档范围和保管期限，避免重复归档、重复移交。

需要把握的重点之三是规范整理。规范整理档案是规范管理档案的重要环节，要加强乡镇档案工作人员培训，使其熟练掌握文件材料归档整理的有关规定规范，确保档案的齐全完整。县级档案行政管理部门要身体力行，派员指导乡镇规范收集、整理档案，站所的档案也要集中进行整理。大家从刚才的交流发言中也了解到，曲靖在建设乡镇档案馆的过程中，县级档案行政管理部门是下了大力气进行业务指导的，他们派人到建馆的乡镇蹲点，花了3个月至半年的时间，同乡镇上的工作人员一道，把乡镇历史上未归档、未整理的文件材料都收集起来进行了规范整理，在开展业务指导的同时，对基层档案人员进行专业培训，帮助乡镇档案人员掌握档案整理的规范和技巧，这些是值得大家学习借鉴的。

需要把握的重点之四是目录数字化。目录数字化是方便老百姓查询档案信息的重要方式。各级档案行政管理部门要指导本地区的乡镇着手开展档案目录数字化工作，建立文件级目录；乡镇档案工作人员要熟悉档案内容和目录信息，将文件级目录录入电脑，实现微机管理，并且熟悉档案摆放位置，提高档案信息查准率和查全率，确保农民群众“快捷阅档”、“立等可取”的需求得以实现。

需要把握的重点之五是建立长效机制。要用完善的制度来进行乡镇档案管理，保证档案工作的规范性、科学性、有效性。在乡镇档案馆（室）建设过程中，要建立长效机制，各级档案行政管理部门要帮助乡镇科学划定档案分类范围，制定站所机构和村级档案定时移交和集中整理制度，统一工作标准和业务要求；要建立档案查询利用制度，确保查阅者高效有序地利用档案；要建立库房管理制度，确保档案的安全；要建立包括移交、整理、利用在内的档案业务工作台账记录制度，对每一项工作都要进行登记，保证每一项工作的延续性和可持续开展。

（三）强化示范

从今年下半年开始，开展强化乡镇档案工作的示范工作。各州市都要选择1个以上基础条件较好的乡镇作为试点，开展示范工作，有条件的县也可选择1个试点。要在试点的基础上，及时总结经验，以点带面、以面带片，力争到“十三五”末，全省50%的乡镇实现有效的档案管理，乡镇档案工作质量和规范化管理水平得到很大提升。

同志们，乡镇档案工作与社会民生联系紧密，加强和改进乡镇档案工作是民生所需、民心所盼，建立乡镇档案馆是加强“三个体系”建设、服务农村发展的创新举措，是亲民利民、惠民便民的具体实践，也是发挥档案工作公共服务功能的更好着力点、发力点。我们要通过强化乡镇档案工作，进一步健全完善乡镇档案管理机制，整合乡镇档案资源，规范乡镇档案管理工作，方便农民群众利用档案。希望各级档案部门迎难而上，创新进取，以推进更高层次的乡镇档案馆（室）建设为抓手，把乡镇档案工作做好做实，更好地惠及民生、福泽社会。