安庆市外环北路工程项目：PPP项目是一种投资行为，不是简单“找活儿干”

银昕

“目前外环北路工程开工已经一年多，全线路基、管线、桥梁主体结构、桥面铺装均已完成，路面工程完工63%，两年的工期，预计可以提前半年完工，这在之前是不可想象的。”安徽省安庆市财政局局长何家虎对《中国经济周刊》记者说。

作为安庆市首个PPP项目，由北京城建设计发展集团股份有限公司（下称“北京城建设计发展集团，01599.HK）中标的安庆市外环北路工程项目于2015年5月6日正式签约，中标合同总价为19.76亿元，并于6月6日正式开工。在合作中，安庆市政府方面主要负责场地征地拆迁以及道路、通水、通电等配套基础设施的提供，项目公司主要负责该项目的投资、融资、建设及运营维护。据悉，截至2016年7月20日，该工程已累计完成计量产值25亿，占总产值82%;累计完成投资17亿，占总投资86%。

在安庆市政府将外环北路工程项目向社会公开招标时，北京城建设计发展集团面临着多方好手的激烈竞争。谈及其获胜的原因，北京城建设计发展集团副总经理王良说：“不是政府选择我们，而是我们在对招标文件及本项目充分研究基础上，在可用性服务费静态总额、年可用性服务费支付比例、年运维绩效服务费、政府购买服务付费现值等报价中取得了微弱的优势。”

何家虎则对北京城建设计发展集团的胜出表示：“几家竞标的社会资本都很强，北京城建此前的建设成绩、社会信誉以及竞标条件，当然还有价格，在其中是最好的，所以我们选择了它。”

前身为北京城建设计研究总院的北京城建设计发展集团，其在国家体育场、首都机场第三航站楼、北京地铁机场线及北京市上清桥等项目上积累了丰富的市政工程建设经验，这一点王良毫不谦虚：“我们的确具有丰富的施工经验。安庆市外环北路全长近15公里，共有12座桥梁，其中7座是跨水网的水桥，且有多处与其他道路的交叉施工，正因为有丰富的经验，我们才敢于承担这项任务。”

示范项目意义

建桥铺路，打通安庆市区联络通道

从安庆市地图上看，随着城市迅速发展，城区版图迅速扩大，尤其是东西向的距离不断拉大，急需建设一条联结市内各建成区和南北出入口的快速通道。外环北路起点位于安庆老城北部唯一出入口，终点设在老城的东南方向。“以往的市内建设都是老城区内的道路改造，无法满足北部的城市新区及散落在各个湖泊之间的组团之间的联络需求。”何家虎说。

安徽省安庆市外环北路工程施工现场

外环北路开工以前，安庆市一直有城市道路无外环的尴尬，外环北路所处的位置是北部交通网上重要的缺口。王良对此介绍说：“安庆市北部的水网比较密集，而且水面有一个特点，就是形状狭长，呈大致南北方向分布，这就导致哪怕与对岸的距离只有一公里，人们都需要绕很远的路才能够到达，而外环北路的建设将彻底改变这一现状。建成通车之后，它可以打通市区5个联络通道，疏解北部新城组团、杨桥组团、白泽湖组团以及东部组团的经济发展，这对加速安庆崛起过程和其长远发展有重大战略意义。”

何家虎对外环北路的重要性有深刻认识：“一旦建成，这条路近期内能与外环西路、环城东路构成安庆市城市交通的外环快速通道，而外环北路则是这个环状交通里横跨东西、距离最长的重要一环;远期来看，随着安庆长江四桥的建成，外环北路跨江后将与318国道相衔接，也是改善安庆外围大交通格局的核心工程。外环北路的建成对进一步拉开安庆城市框架、加快东部新城建设、打造互通互联的交通体系、构建安庆与周边城市的快速通道等，都具有十分重要的意义。”

示范项目认知

施工挣施工的钱，投资挣投资的钱

说起施工难度颇大的安庆市外环北路，王良向记者介绍了之前同样由北京城建设计发展集团承建的北京市梅市口路项目，这同样是一个难度不小的道路工程。“北京的梅市口路与安庆的外环北路有很多相似的地方，它也有很多跨水面的施工，以及与其他道路的交叉施工。”

王良所说的梅市口路，是2013年北京园博会举办时园博园的主要周边道路，它东起玉泉路和梅市口路自身的交叉口，上跨五环路和永定河，平交西岸射击场路、京石客运专线铁路、京州公路新线、芦井路、大灰厂东路，最后向西南翻越一山丘后与太子峪路斜交，终点平交长兴路。“我们正是在多年的市政工程设计与施工中积累了丰富的经验，也储备了大量的施工和项目管理人才。”

王良认为，一些PPP项目的社会资本方出现“跑路”现象，留下烂尾工程，给PPP造成不好的形象影响，其中一个很重要的原因在于“社会资本没选对”，“我们在安庆的施工，反响非常好，被认为的确是大企业的作风。社会资本到底是否有资质做这个工程，在前期是需要政府方面反复考量的。”

在王良看来，社会资本选择参与PPP项目之前，要上的第一课是：PPP项目是一种投资行为，而不是简单的“找活儿干”。“有的单位没有分清这两者的区别，其实这二者很不一样的。而我们很早就确立了一种做法，就是施工挣施工的钱，投资挣投资的钱，这才是符合市场主体身份的做法。”在王良看来，“找活儿干”相对简单，把活儿干完就好，但投资相比较而言就完全不是一个数量级的任务了。

“投资的难度与‘找活儿完全不同。把资金投进去之前就要评估，这个项目值不值得投，投进去后资金是不是安全，企业有没有把控能力，当地的市场条件是否适合做这个项目。就像目前PPP项目先期要做的两个评估：物有所值的评价和政府还款能力的评价。如果把它看做投资行为，一定会先期就对项目做整体的把控。”王良认为，不能否认目前个别地方出现了“PPP热”现象，一些企业达不到做PPP项目的资质，之前更没有积累过类似工程的经验，但仍然在做，这就为工程留下了隐患。“同样一件事情，有的企业要花一块二，而有的企业花一块钱就做了，这就是能力差距，企业应该做它擅长的事。”

示范项目执行

政府做政府该做的事，公司做公司该做的事

PPP项目有一个特点，就是社会资本与政府方面合办的项目公司会在项目完工之后获得一定时间（十几年到几十年不等）的运营权，以安庆市外环北路为例，北京城建设计发展集团与安庆市政府签署的是“2+11”（工期两年加运营期11年）的合同。何家虎告诉《中国经济周刊》记者，获得11年的项目运营权，对施工方来说既是压力也是动力。“获得运营权意味着工程质量必须过关，因为施工的质量直接决定了之后运营的情况，如果两年以后路面坏了，修补的成本还得项目公司自己承担;并且在11年的运营期结束后，项目公司还给政府的必须是一条质量仍然合格的道路，这对项目的前期施工质量又是一个天然的约束。另外，施工速度也会有保证，项目公司不愿意看到通车日期被推迟哪怕半天，因为早一天运营就可以早一天获得运营的费用，这是影响企业收入的。”

何家虎还介绍，从截至目前的合作关系来看，北京城建设计发展集团对自身的要求是高于政府预期的，“不愧是大企业，做事的确有章法，很专业，安庆市各级领导对这个工程都很满意，我们也期待着外环北路能成为一个示范工程。”何家虎还表示，引进在大型公共基础设施建设中十分有经验的社会资本，对安庆市当地的市政施工水平也会是一个极大的带动。“如果像以前政府单方面投资的方法来做，这个规模和难度的工程是绝不可能一年半完工的，能按照约定两年完工，就已是奇迹，有可能现在工程才刚刚开始。”

王良对目前与安庆市政府的合作表示满意：“这是我们之间第一次以PPP的方式合作，前期的确有想法不一致的时候需要磨合，但经过沟通很多问题是能达成一致的，政府也十分希望这个项目可以做好，做成一个示范性项目。”王良介绍，安庆市政府相关负责人在引入北京城建设计发展集团这一社会资本建设PPP项目后，对社会资本方面非常支持，“有关领导的态度是，既然引进了北京城建，就要按照人家的路子和想法来做，不能当地的什么人都来要活儿，这是一个公开招标的PPP项目，必须规范，严格管理。目前的现实情况也验证了，我们北京城建的施工水平是得到了认可的。”

王良认为，政府做政府该做的事，项目公司做项目公司该做的事，这与目前鼓励政府向市场购买服务的大势是吻合的，“开工以来，北京城建集团董事长陈代华亲自带队，每个月都去施工现场考察并指导工作，从现场的调度，到工程进度和质量的把控，我们集团是非常重视的。同时，政府方面在基础设施的提供上，以及相关的监督功能不要缺位，大家各司其职，是最理想的状态。”

鉴于我国目前各地区经济发展不平衡，全国各地的市政工程建设水平也参差不齐，那么，地方政府与有经验的建设集团以PPP的方式合作建设公共基础设施，会不会为日后全国各地的公共基础设施建设水平带来飞跃式的提高？王良的回答十分肯定：“我想这是一个趋势，这种合作模式会带动全国各地市政基建项目的建设速度和水平上到更高的台阶。”