创新投融资模式 实现多元化筹资——浙江省公路建设投融资研究

邓建鑫

创新投融资模式 实现多元化筹资
——浙江省公路建设投融资研究

邓建鑫

图/金川

去年11月，浙江省委书记夏宝龙在专题调研交通运输工作时强调，“要致富，先修路”，没有交通就没有发展。以交通为重点的基础设施建设，是浙江“十三五”发展的重中之重，对于确保实现“四翻番”、高水平全面建成小康社会具有至关重要的作用，全省上下要在“十三五”大抓交通建设，加大投资、加快速度、加紧建设，着力构建水陆空多元立体综合交通运输体系、打造全省1小时交通圈。

围绕上述目标，浙江公路建设将着力推进7大方向的目标，到2017年，建成新改建国省道公路1000公里，其中高速公路300公里、普通国省道700公里；到2020年，建成新改建国省道公路2500公里，预计公路总投资超4000亿元，投资需求巨大。但是，受《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》及原有地方融资平台的融资职能逐步剥离，地方政府债务的扩张受到限制，土地出让收入持续下滑，而PPP等新型融资模式又尚未得到大面积推广等因素影响，除了财政直接投入、投资主体自筹、银行贷款等传统渠道外，必须开拓新的融资渠道，创新新的融资模式，并不断完善现有的投融资体制机制，实现多元化、市场化和系统化的统筹融资。

投融资现状

“十二五”时期，浙江公路建设总投资约3380亿元，其中高速公路建设投资1000亿元、普通公路建设投资2380亿元。高速公路除了部分早期项目由民营资本投资建设外，其他高速公路建设主要通过各级交通投融资平台实施，资金来源主要包括银行贷款、财政投入（含中央车购税补助）、早期部分盈利项目利润、其他业务利润等；普通公路主要通过中央车购税补助、中央对地方成品油价格和税费改革转移支付资金、市县财政投入及各级交通部门的建设融资平台来解决，省级交通部门主要对国省道省级补助资金来源不足部分进行融资，融资方式主要为银行贷款。在传统融资模式的基础上，浙江在公路投融资中积极创新，呈现出三大亮点：

——经营性业务反哺高速公路业务。以浙江公路建设的主力军浙江省交通投资集团有限公司为例，公司旗下现有高速公路通车里程已达2546公里，约占浙江全省高速公路通车总里程的67%，有力地支持了浙江高速公路建设。公司在坚持高速公路传统主业的基础上，积极培育工程施工、金融、航运、造船、酒店、房地产等盈利性主业，用以反哺高速公路主业。

——高速公路和普通公路捆绑开发。普通二级以下公路收费站取消，即二级以下公路取消收费后，普通公路没有了现金流，使得普通公路建设缺乏融资渠道，以往可以通过银行贷款进行融资的普通公路也就失去了贷款的可能，其中一个思路是通过高速公路存量和增量来支持普通公路的建设。如东阳和永康市政府将东永高速的收入投向东阳市的37省道、40省道改造工程和永康市的330国道改造工程。

——创新开展PPP业务。如温州环山东路经开区段项目采用了“道路+政府购买服务模式”，经开区全资国有公司出资5%、中标单位出资95%，双方共同组建环山东路PPP项目公司。项目公司负责道路的建设投资，政府购买道路使用服务，在一定使用期限内通过政府购买服务的方式分期支付项目公司服务费用，使用期间道路维护由投资人负责。使用期满后，投资人退出项目公司，项目公司将道路设施移交给政府交通主管部门。该模式通过引入社会资本设立项目公司，以BOT模式建设运营，政府占有项目的所有权，民营企业负责项目建设运营，保证了项目建设资金需求，缓解了政府出资压力。

除此之外，浙江还积极通过引入理财资金、发行债券、融资租赁等方式多渠道筹措资金用于浙江省公路建设。截至2014年底，浙江省公路总里程11.6万公里，其中高速公路3884公里，高速公路网逐步形成，而且农村所有具备建路条件的行政村已经百分之百地通上了等级公路。

主要问题

建设主体债务压力日渐突出。目前公路融资主体及地方政府已普遍累积了高额债务，随着前期建设的项目开始集中进入还款期，而新项目出资需求仍居高不下，部分公路融资主体资金压力不断增大，整体资金平衡开始出现阶段性缺口，以浙江省交通投资集团有限公司为例，资产负债率已连续6年突破70%，且呈持续攀升态势，其中计息负债超1000亿元，每年的财务费用需40亿元。

公路建设资金不足。目前公路行业处于建设期和还款期，建设资金和还款资金的双重叠加导致公路行业资金需求较大，但随着地方财力下降以及财政新规下政府负债模式的转变，面临着资金供给不足的问题。近年公路建设成本有较大幅度提升，但收费公路车辆通行费收入增速缓慢，未来增长空间有限，以项目盈利为依托的融资模式面临新的挑战。目前，浙江省新建高速公路经济效益低，甚至亏损严重。

融资模式创新不足。受《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》及原有地方融资平台的融资职能逐步剥离，地方政府债务的扩张受到限制的影响，有效的融资模式创新却仍然没有出现，新兴融资模式如PPP模式至今尚未全面推广应用，仍然存在制度障碍，缺乏实践经验。

政策建议

“十三五”时期浙江公路总投资超4000亿元，融资需求巨大，除了财政直接投入、投资主体自筹、银行贷款等传统渠道外，必须开拓新的融资渠道、创新新的融资模式，并不断完善现有投融资体制机制，实现多元化筹资。

做大做强公路投资主体。截止到2014年底，沪深股市共有18家公路上市公司，相较而言，浙江尚无在沪深上市公路公司。浙江应利用国企改革的契机，采取资产注入、资产重组、整体上市、增发配股、资源整合等方式推动原有政府交通平台进行整合，盘活存量资产，提升交通平台资信，优化平台资产结构。

构建项目反哺机制。通过优劣资源捆绑，积极构建收益性项目反哺公益性项目机制，有效提升准公益和公益性交通项目的收益能力，提高投资吸引力，解决准公益和公益性交通项目的出资难问题。如利用高速公路和普通公路捆绑开发，以收费权和特许经营权进行ABS资产证券化盘活高速公路存量资产，以证券化收入为普通公路的建设提供资金。

以财政资金撬动社会资本。为适应地方政府性债务管理新常态，多渠道筹措资金支持浙江省公路建设，可以尝试以财政资金作为“种子”资金，发起设立“公路建设基金”，有效引导金融机构、保险投资基金、国企、民企等社会资金进行股权融资、债权融资。

创新PPP模式推动公路建设。公路建设投资巨大，如果全部由政府来承担，政府将不堪重负。省相关部门尽快出台公路项目PPP模式相关制度，研究以相关特许经营、政府补贴和财政支持政策形式引进社会资本，减轻财政支出负担。

作者单位：国家开发银行股份有限公司浙江省分行