浅谈中国人民银行的独立性

李亚朋河南大学经济学院



浅谈中国人民银行的独立性

李亚朋
河南大学经济学院

中国人民银行在国务院的领导下，制定和实施货币政策，对金融业实施监督管理，其独立性问题备受关注。央行自成立以来，独立性不断增强，但政治独立性较差。因此，增强央行的实际独立性应从政治独立性出发。

中央银行；独立性；货币政策；监管

我国的中央银行——中国人民银行自1948年成立到现在已经快70年了，肩负着制定和执行货币政策，防范和化解金融风险和维护金融稳定的责任。正是由于其具有的特殊地位，所以围绕中央银行独立性问题而展开的争论旷日持久。

一、中国人民银行独立性的历史变迁

在计划经济体制下，中国人民银行同时兼备中央银行和商业银行的双重职能，是大一统的中央银行。中国人民银行既承担管理货币发行、经理国库、实施外汇管理等业务，也具体办理各种存款、对工商企业贷款、企事业单位的结算等业务。改革开放前，中国人民银行一直隶属于财政部，独立性受到政府的干预程度较高。

在1978年至1983年这一阶段，我国中央银行制度初步建立，中国人民银行独立性得到提高。自十一届三中全会以来，银行领域进行了一些重要的体制改革，主要包括两个方面：首先是调整银行与财政部的关系，五届人大一次会议把中国人民银行从财政部分离出来，使之成为与财政部相同级别的机构。其次是成立了专业银行，从此形成了以中国人民银行为金融宏观调控主体，四大专业银行为银行业务主体的银行体系。这些改革措施使得央行的独立性初步得到提高。

在1984年至1995年这段时间，我国中央银行的制度得到巩固，独立性得到极大提高。根据国务院的决定，中国人民银行成立了有权威性的理事会作为决策机构，成员包括央行行长、副行长和少数专家、顾问，财政部、国家计委以及国家经委三部委各一名副部长，各专业银行行长以及中国人民保险公司总经理。理事长由央行行长担任，在理事会不能取得一致意见的时候，理事长有最终决策权，但重大事务需要请示国务院决定。1986年制定的人民银行管理条例以行政法规的形式赋予了中国人民银行的法律地位，即中国人民银行是国务院领导下管理国家金融事务的国家机关，其在履行职能时候独立于财政，独立于经济计划和主管部门，独立于当地政府。1993年的中国人民银行改革方案提出转换人民银行职能，使人民银行成为真正的中央银行，其职能主要有领导和管理全国金融事业，科学地制定和实施货币政策，保持货币的基本稳定；对金融机构实行严格的监管，维护金融体系安全、有效地运行。改革方案既完善了中央银行的宏观调控职能，又强化了中央银行的金融监管职能。

从1995年开始到现在，中央银行的独立性得到极大提高。银行法规定中国人民银行在国务院的领导下，制定和实施货币政策，对金融业实施监督管理。这一规定不仅明确了中国人民银行的法律地位，而且明确了它的基本职能，从而中央银行的独立性大大提高。1998年的金融工作会议后，人民银行撤消了原来的省分行，设立了九大区分行，实行垂直的人事管理体系，减少了地方政府对人民银行的干预。2003年中国银行业监督管理委员会正式挂牌成立，银监会的成立为中国人民银行分担了监管职能，使得中央银行能够更加专注于货币政策的制定以及执行。这样避免了货币政策的制定和银行监管之间出现目标冲突，为两大机构依法行政提供了依据，大大增强了中央银行的独立性。

二、中国人民银行独立性的测度

GMT指标体系是由格里利，马希安达罗和塔贝利尼提出，用来测度中央银行的独立性。他们在研究中把央行的独立性分为政治独立性和经济独立性两个方面。

从政治独立性来看，中央银行行长的任命由国务院总理提名，全国人民代表大会决定，国家主席任免，闭会期间，由人大委员会决定，国家主席任免，因此不是由政府任命得一分；行长周小川的任期到现在已经有15年，得一分；中国人民银行理事会成员不是全部由政府任命的，得一分；在理事会成员中，有国务院副秘书长，发改委副主任，财政局副局长，统计局局长，外管局局长这些政府代表，所以政府代表参加理事会会议，此项不得分；中国人民银行是在国务院的领导下，执行和制定货币政策，因此关于货币政策的制定必须经过政府同意，此项不得分；法律规定货币政策目标是保持货币币值的稳定，并以此促进经济增长，因此法定目标不是稳定物价，此项不得分；中国人民银行受国务院的控制，当政府与央行的意见发生冲突时，央行并没有完全的决策权，依然要服从于国务院的安排，此项不得分。中国人民银行的政治独立性指数共得三分。

从经济独立性来看，银行法规定，中国人民银行不得向地方政府、各级政府部门提供贷款，不得向非银行金融机构以及其他单位和个人提供贷款，不能向政府进行财政透支，不得直接认购报销国债，所以在央行向政府的融资方面央行表现了较强的独立性。政府不能自动获得中央银行贷款得一分；中央银行采用市场利率对政府进行贷款得一分；中央银行只对政府提供短期贷款得一分；中央银行对政府的贷款有明确的数量限制得一分；中央银行不得在一级市场购买政府债券，此项不得分；中央银行不具有对贴现率设定的自主权，此项不得分；中央银行的监管权自2003年银监会成立以来，就已经分离出去，因此此项得二分。中国人民银行经济的独立性指数为六分。因此，GMT的指标测度中国人民银行的独立性指数为九分。

三、结论

中国人民银行自成立以来，独立性是不断增强的，但比起美联储独立性为十二的指数，还有一定的差距。通过对我国央行独立性的测度来看，政治独立性较弱，经济独立性较强。因此应增强央行的政治独立性，使央行更加独立地制定与执行货币政策，进而控制通货膨胀，稳定金融系统。增强政治独立性不能操之过急，应该把精力集中在法律法规的完善、金融市场的发展、政府财政的增强等方面，从而增强人民银行的实际独立性。

［1］王茜.央行独立性与通货膨胀关系的量化研究［J］.中国物价.2013.（6）.

［2］孟世超.央行独立性的测算模型研究［J］.经济研究导刊.2014.（27）.

［3］毛天梦.中央银行独立性对若干经济指标的影响分析［J］.经济研究导刊.2015.（16）.

李亚朋（1991—）男，汉族，河南登封人，河南大学经济学院，2014级研究生，世界经济专业。