中国法治监督体系的评估研究

摘要：中国法治体系的评估，应该兼具基本原理和本土特色，解决中国自己的问题。监督体系直接制约着法治体系的效果。中国法治监督指标体系由文件监督、执法监督和审判监督三个二级指标和十一个三级指标所构成，数据采集通过调查问卷的方式，区分社会公众、法学专家和法律执业者三类群体进行不同调查，计算规则采取权重均等的均值计算法。评估结果表现为两种：一是百分制的得分，二是好评、中评和差评的比例。评估发现：中国法治监督体系居于中等水平，内部监督和人大监督的效果最差，舆论监督的效果最好。未来应该针对监督体系的薄弱环节加强建设。

关键词：法治评估；法治监督；定量评估

法治评估和各种法律评估，是当前中国法学界和实务界的一大热点。但是，总体上来看，对于“法治评估”的理论探讨乃至批判太多，真正着手开展评估的太少，目前已知的仅有浙江余杭法治指数（钱弘道等，2013）、中国社会科学院法学所法治国情调研室的各类“透明度指数”评估、中国政法大学的司法文明指数和法治政府评估（张保生等，2016），以及昙花一现的无锡法治评估、昆明法治指数等等（孟涛，2015）。党的十八届四中全会提出把“把法治建设成效纳入政绩考核指标体系”，目前实施的也只有江苏、四川等少数省份。法治评估说起来容易、做起来难，评估方案的设计工作就需要花费很长的时间，非常考验设计者的知识范围和研究水平，具体的评估工作更是需要耗费大量的人力、物力和财力。对于当前的中国而言，法治评估最需要的，首先是开展各种评估实践或试验，不实践是无法彻底把握评估的真实问题和研究方向的。

在国际上，法治评估也是热点，目前国际上一共有八种法治评估，最为国人所知的就是世界正义工程（The World Justice Project，简称WJP）法治指数（孟涛，2016）。这些评估很多都涉及了中国，但评估结果似乎对中国“不友好”，例如鼎鼎有名的WJP法治指数，2015年给中国的打分是0.48分（满分1分）。目前尚没有一个源于我国本土的、反映中国整体法治状况的评估报告。鉴于此，中国人民大学法治评估研究中心组建课题组，专门研究这一问题。我们认为，中国法治评估的目标不应该仅仅是“争夺法治话语权”，更应该直面中国自己的现状、解决中国自己的问题，毕竟评估的成本太高，评估一次不容易。党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出建设中国特色社会主义法治体系，为中国未来的法治建设指出了具体目标和方向。如果这些任务能够真正落实，中国的“法治梦”必然会实现。因此，本着这一务实的目的，我们根据中国特色社会主义法治体系设计了评估方案。

中国法治体系由完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系和完善的党内法规体系所组成。《决定》同时还提出要实现“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”四大要求。如果将中国法治体系与法治要求结合起来，那么法治监督体系将发挥着全局性的作用。理论上，法治理论的核心原则可以归纳为“控制权力、保障权利”（布雷恩·Z·塔玛纳哈，2010），法治监督是实现“控制权力”的最直接方式，也是中国特色社会主义法治体系中最具实质性价值追求的体系。目前我国已经建立了各种各样的监督方式，既包括各国常见的审判监督、审计监督、舆论监督等等，也有党内监督、检察监督、行政复议等等中国特有的监督机制，监督体系看起来相当严密。但是，中国法治监督体系的效果如何，迄今却未见一个全面完整的评估，甚至也没有一个专项评估。为此，本文将首先介绍我们的评估设计方案，然后给出我们的评估结果，最后对这一评估进行总结和反思。

一、中国法治监督体系的评估方案

本方案的设计，结合了法治评估的基本原理和中国特色。从方法论的角度而言，法治评估可以分为定量评估和定性评估（孟涛，2015）。定量评估，是通过数据的形式客观展示法治的本质属性；定性评估，则是根据各种事实情况、评判某个国家符合法治价值的程度。定量评估适合数量巨大的样本，定性评估则更适合于个案或数量较少的样本。对于中国这样一个大国而言，需要采集众多样本才能反映，因此本方案采取定量评估的方法。定量评估的步骤有如下：首先对概念进行操作化界定，建立一套指标体系，以明确反映概念的内涵；然后通过调查等等方式收集各个指标变量的数据，方法包括客观数据和主观赋值；接着就是确定各个分值的计算规则，最后算出总分（孟涛，2015）。

（一）指标体系

指标是表征和传达研究对象某方面信息的概念载体，既可以表示数量特征，也可以表示品质特征（伍业锋，2011）。由于党的十八届四中全会已经对中国法治体系进行了明确界定，所以我们可以不必再纠结“中国法治是什么”这一概念难题——虽然这一体系仍有探讨的空间，但是如果能真正得以落实，法治中国无疑会在很大程度上实现。如今我们需要做的，就是据此设计中国法治监督的指标体系。中国的监督方式有多种，有的是政治监督或社会监督，不属于严格意义上的法律监督。我们经过反复讨论认为，“法治监督体系”应该是法律意义上的监督——这一点会有争议，后文还会再述。在中国，法律主要有三个领域：立法、执法和司法。每个领域都有相应的监督形式。我们据此设计了如下法治监督体系，由3个二级指标、11个三级指标组成：

指标一“文件监督”由两个指标组成。“对法律监督”指标，考察我国的立法监督机制是否健全，不符合宪法法律的法规规章的备案审查机制是否发挥作用。“对司法解释的监督”，考察最高人民法院、最高人民检察院的司法解释备案审查机制是否有效。我们认为，司法解释虽然不是中国法律体系的一部分，但是在司法实践中的影响绝不亚于法律法规，因此也应该纳入监督范围。所以，对于这类规范性文件的监督，我们采取了“文件监督”的术语。

指标二“执法监督”，考察对行政机关执法活动的监督。目前，我国执法监督的形式主要有四种，相应地概括为四个三级指标。政府部门之间存在的监督机制，我们称之为“内部监督”；审计部门对政府各部门财务状况进行的监督，我们称之为“审计监督”；各级人大对同级政府的监督，我们概括为“人大监督”；最后，行政复议也是中国特殊的一种监督方式（王莉，2012），我们直接沿用了“行政复议”这一术语。

指标三“审判监督”，考察对于司法机关审判活动的各种监督，主要有五种形式。首先是检察监督，即检察机关通过审判监督程序对法院的监督。其次是法院通过纪律等各种内部规定对审判人员进行的监督，我们称之为“内部监督”。再次是法院系统内部通过二审、再审程序对审判进行的监督，我们称之为“审级监督”。各级人大也以审查工作报告等形式对同级法院进行监督，我们称之为“人大监督”。最后，社会公众也会通过各种新闻媒体对法院审判进行监督，我们称之为“舆论监督”。这样，审判监督就包括了5个三级指标。

以上指标全部是主观指标。我国法学界和实务界人士，一直青睐客观指标，认为其更客观、更具有说服力，不易被操纵。但是，在法治监督领域，直接可用的客观指标极少，只能主要依靠主观指标。事实上，客观指标也存在着被篡改编造、被曲意误解等等缺陷。评估本身就是一种主观性的实践，不存在绝对的“客观”，客观指标的选择本身就是主观性的。主观指标更能反映被评估者的直接看法，更易于统一评估标准，对于实际决策有着更大的影响力，如果精心设计、充分发挥，主观指标的功能是客观指标无法替代、无法超越的（孟涛，2015）。

（二）调查方法

本研究采取问卷调查的方法，调查时间是2015年10月至12月。调查对象分为三类：公众、专家和执业者。我们针对这三类主体的各自认知能力，分别设计了三份不同的问卷，均委托中国人民大学的中国调查与数据中心进行调查。公众问卷采取抽样问卷形式，共回收3983份。统计学研究指出，如果调查的总体数量非常大（1000万人以上），需要2500个左右的样本才能得出较为准确的结果（劳伦斯·纽曼、拉里·克罗伊格，2008）。我们的调查样本已将近4000份，足以反映中国公众的整体状况。并且，这些样本分布在28个省、市、自治区，见表1：

专家问卷以法学专家为对象，选取中国法学会下属的研究会理事为对象，包括法理学、宪法、行政法、刑法、刑事诉讼法、民法、商法、财税法、经济法、环境法、法学教育、比较法、立法学、国际经济法等研究会的理事。专家问卷共发放248份，回收有效问卷231份。各法学专业领域问卷所占比例分别是：宪法行政法占26.2%，法理学占15.3%，经济法13.7%，诉讼法9.3%，环境法8.9%，国际法6.5%，刑法6.O%，民商法5.6%，法史学5.6%，社会法0.8%。由于问卷的设计主要涉及法治的宏观层面，所以宪法行政法和理论法学占到47.1%。所调查专家的工作单位，依次是高等院校占85.1%，科研院所占4.8%，国家机关政策研究室占2.4%，其他占7.7%。这和我国专家的分布大体一致。

执业者问卷以法官、检察官、律师、警察、人大机关工作人员、行政机关工作人员为问卷对象，收回问卷共251份，其中完成211份，有效卷187份，占74.5%。各类执业者的比例分别如下：律师占34.2%，法官占21.4%，检察官占18.7%，行政机关工作人员占15%，警察占4.8%，人大代表占4.3%。其中律师、法官、检察官共占74.2%，中共党员占68.5%，主要工作在县级以上的城市，年龄主要集中在18-49岁年龄段，男性居多。

（三）计算方式

我们问卷的每个问题，都有五个选项，分别对应好、较好、中间、较差、差五级。每个选项都赋予一定的分值。我们经过反复考虑和讨论，最终把每个等级分别赋值为90、80、70、60、50。所以，读者需谨记：我们的赋值区间是50～90分，最终得出的具体分值，可以根据其他计算规则进行换算。此外，为了表述方便，我们又把五级分值分为三等：好评（好与较好的百分比之和）、中评（中间的百分比）和差评（较差和差的百分比之和）。因此，我们研究的分值表现为两种，一种是百分制的得分，另一种是好评、中评和差评的比例。有效问卷回收以后，我们首先计算公众问卷、专家问卷和执业者问卷的各自得分，然后按照权重均等的原则，计算三卷的平均分，最后算出各个指标的分值。

二、中国法治监督体系的评估结果

（一）文件监督

这一领域过于专业，社会公众基本上不了解，所以本指标的调查对象是法律执业者和法学专家。问卷调查的问题是：如果某件法规或规章/司法解释出现了超越法定权限、同上位法相抵触等情形，有监督权的机关是否对此进行审查和纠正。“对法律监督”指标的专家卷和执业者卷得分分别是71.3分和71分，平均得分是71.2分。“对司法解释监督”指标的专家卷和执业者卷得分相同，都是70.7分。两个指标的平均得分是70.9分，也就是“文件监督”指标的得分。总体来看，对法律监督的效果，比对司法解释的监督效果更好。这说明：我国未来更要强化对于司法解释的监督，防止其超越法律法规之上。下图反映了该指标的评价比例：

（二）执法监督

该指标包括四个三级指标。由于执法领域过于宽泛、领域太多，不可能一一调查，因此我们选择了最常见的问题进行调查。在内部监督领域，我们针对政府招投标这一常见现象进行调查，具体问题是“如果政府招标不公开透明，会受到政府采购监管部门监督”，由于社会公众也常常参与招投标，有一定的了解，所以该指标的评估对象有三类：公众、专家和执业者。在审计监督领域，由于其比较专业，只有专业人士才能做出评价，因此该指标的评估主体是专家和执业者，考察的问题是：“审计机关通过财务审计监督政府部门按规定执行财政预算”。在人大监督领域，我们选取的是人大最重要的监督之一：财政预算监督。考察的问题是：“如果政府的年度财政预算有不合理之处，同级人大能够发现并监督政府纠正”，评估主体有公众、专家和执业者三类。最后，在行政复议领域，我们选择了常见的漏税处罚复议。考察的具体问题是：“如果某个体工商户有漏税行为，按具体情节应该罚款1万元，但实际上被罚5万元，他向地税局上级机关申请行政复议予以纠正”，评估主体有公众、专家和执业者三类。最终结果如下：

从上述图表来看，就各种监督方式而言，审计监督的评价最高，分值为70.7分，是当前最有力的执法监督方式。其次是行政复议，分值为70.5分。这两种监督评价得分高出人大监督和内部监督较多，后两者的效果几乎差不多。这种评价结果较为真实地反映了现状。此外，人大监督和内部监督的差评率也是最高，几乎都在41%左右，好评率仅在24%～21%之间。行政复议和审计监督的好评率在32%～33%之间，差评率仅在24%左右，可见其监督效果比较不错。不过，行政复议和审计监督的中评率在40%～43%之间，比例太大，随时可以转化为好评或差评，所以，这两种监督方式还有着很大的改善空间。总体来看，执法监督的平均值是69分，也不高，需要进一步改进。从三类主体的评价来看，公众的评价最高，然后是专家，评价最低的则是“体制内”的执业者。这种现象似乎有悖人们的通常认知。因为人们往往认为，在当前社会“戾气”过重的背景下，社会公众对政府执法的怨恨不满情绪最大。但是，从调查结果来看，社会公众的不满情绪似乎并没有那么大，“体制内”执业者的评价却最差，个中原因为何，值得我们深入反思。

（三）审判监督

该指标包括五个三级指标。首先，在检察监督领域，我们选择了检察机构最基本的业务——公诉——进行调查，调查问题是“如果法院审理公诉案件违反诉讼程序，检察院的监督能起到纠正作用”，调查对象包括社会公众、专家和执业者三类。其次，在内部监督领域，我们选择了一个非常常见的现象：法官与当事人或律师的私下接触。具体问题是：“如果法官与当事人或其律师私下接触，会受到法院纪律的惩罚”，调查对象包括社会公众、专家和执业者三类。在审级监督领域，我们选择了最常见的二审监督，具体问题是：“如果一起诉讼案件一审适用法律错误，二审能够发现和更正”，调查对象也包括社会公众、专家和执业者三类。在舆论监督领域，考虑到社会公众对于法院内部的反应不了解，因此我们只调查了法学专家和法律执业者，调查的问题是：“如果法官判决不公，新闻媒体曝光可以起到很大作用”。最后，在人大监督领域，考虑到其更为专业，不仅社会公众不了解，一般的法学专家也可能不了解，所以把调查对象只定为法律执业者。调查的具体问题是：“人民代表大会监督同级人民法院的审判工作是否有效”。评估结果见表2：

从上述结果来看，在各种监督方式中，舆论监督得分最高达到74.8，其次是检察监督，74.4分，与舆论监督差不多；人大监督的效果最差，仅有68.4分，内部监督的效果也仅有69.4分。在不同的监督方式中，检察监督获得的好评最多，占比51.5%；内部监督获得的好评最少，占比28.7%；人大监督获得的差评最多，占比42.1%；舆论监督获得的差评最少，占比8.0%；总体来看，审判监督的总得分是72.1分，属于中上水平，好评的比例是40.8%，差评的比例是21.7%，社会认可度较好，但是还有明显的提升空间。

对于这些结果，可以进行深入反思。体制外的舆论监督效果最好，但是舆论监督容易引发“民意绑架审判”的问题，如何区分舆论监督和舆论的不当影响，是需要仔细研究的一个问题（庹继光，2010）。检察监督的效果也不错，但是检察机构兼具“公诉机构”和“法律监督机构”的双重身份，既是“运动员”也是“监督者”，如何合理地配置这两种，也是需要讨论的（邓继好，2012）。人大监督的效果最差，这个问题在“执法监督”中也出现过，因此，如何整体提升人大机构的全面监督能力，是未来需要着重研究的一个问题。

三、总结与反思

根据上述三个二级指标的得分情况，我们采取线性计算法，得出了法治监督的总分：70.7分。这个分数属于中等，不高不低，但是对于法治国家来说是不够的，法治国家应该具备很高的监督效果，未来我国的法治监督体系还有很大的提升空间。在三大监督领域中，效果最差的是执法监督，最好的是审判监督，所以未来的重点建设是执法监督领域。图6进一步指出了我国法治监督体系的薄弱环节：

从上图可见，70分以下的三级指标有四个，其实只有两个：内部监督和人大监督。我国的监督体系构建，曾多次强调要加强内部监督，但是其效果并不彰显。不过，内部监督的效果不好也在情理之中，绝不能指望自己监督自己，世界上不存在能够有效自我监督的机构。监督，关键还是要依赖外部监督，由外部的力量发挥作用。人大监督是我国的国家权力机关，掌握着最高的权力，超然于政府、司法机构和社会之上，理应发挥最好的外部监督职责。但是，在所有的外部监督中，人大监督的效果却是最差的，这是未来最需要提升的。人大监督之缺位或不力，早已被无数文献所讨论过了（邱家军，2007），各种改进措施也在不断提出。但是，从我们的最新评估来看，人大监督仍然是力度最弱的，以前的各种改进措施似乎没有什么实质性效果。未来，我们还需要探讨新的监督方式。

2016年4月10日，中国人民大学法治评估研究中心组织了《中国法治评估报告2015》发布会，会上笔者发布了关于中国法治监督体系的报告，收集了一些评论意见。这些意见在肯定我们这一研究的同时，也提出了不少批评和改进意见。我们在会后也进行了反思。当前的这个法治监督体系评估，还有不少需要改进的地方。笔者把最需要改进的归纳为两点：

首先，未来的法治监督指标体系还需要重新修订。党的十八届四中全会《决定》提出了中国的八大监督体系：党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督。我们设计的这一监督体系，遗漏了“民主监督”，也就是政协的监督，这是不应该的。另外，纪检监察部门的监督，无疑是我国最强有力、最为全面的监督方式，但是在我们的指标体系中权重却不高，考察的具体内容也极为有限，这些以后都是要修改的。如果对“党内监督”进行充分评估，我国的法治监督效果会更好。未来，甚至可以考虑改变我们的“文件监督一执法监督一审判监督”指标框架，采取“实质法治”的理念，适用《决定》的八大监督体系框架，重新评估我国的监督效果。此外，我们的这次评估，采取的都是主观指标，在监督领域是存在一些客观数据的，例如检察监督领域等等。以后，我们可以制定一些客观指标，与主观指标结合起来，形成更加完善的指标体系。

其次，调查问卷与调查对象应该更相宜。调查的目的，不是简单地获取“满意度”，而是要揭示事实真相。调查问卷，应该发给那些真正了解情况的人士。不同人士的调查问卷也应该区分出来，法学专家和法律执业者了解的情况不可能完全一样，法官、检察官、律师所了解的情况，甚至同一职业不同岗位的人了解的情况都不会一样。所以，未来需要对调查问卷进行再区分，分别针对不同职业群体的人士制定不同的问卷。法治监督领域，有不少都是很专业的领域，比如审判监督领域。社会公众如果没有亲身参与过审判实践，几乎不可能给出符合事实的回答。我们的这次调查有不少专门问题都面向公众调查，以后这是需要避免的。以后的调查问卷和调查方式还应调整，以尽可能地接近现实、避免差错。

责任编辑 汪晓清