解读“史上最严”党内问责

张墨宁

无论是道德立法还是行为立法，最根本的是需要惩戒与问责。因此，《中国共产党问责条例》能将惩戒与问责真正落到实处，今后失责必问将成为常态。

2016年6月28日，中央政治局会议审议通过了《中国共产党问责条例》，前不久，全文正式印发。这是继去年修改修订《中国共产党廉洁自律准则》、《中国共产党纪律处分条例》之后，执政党的又一部重要党内法规。

党的十八大以来，党中央紧紧抓住落实主体责任这个“牛鼻子”，把权力与义务、责任与担当对应统一起来，强化问责成为管党治党、治国理政的鲜明特色。条例全文十三条，根据条例，问责对象是各级党委（党组）、党的工作部门及其领导成员，各级纪委（纪检组）及其领导成员，重点是主要负责人。不仅涉及领导干部，各级党组织也被纳入问责对象之中。出现“党的领导弱化”、“党的建设缺失”、“全面从严治党不力”、“维护党的纪律不力”、“推进党风廉政建设和反腐败不坚决、不扎实”等情形将会被问责。并且，还实行终身追责，对失职失责性质恶劣、后果严重的，不论其责任人是否调离转岗、提拔或者退休，都应当严肃问责。

制定问责条例就是要释放强烈政治信号：党中央对问责是动真格的，要让失责必问、问责必严成为常态。条例正式发布后，王岐山在《人民日报》发表了署名文章《用担当的行动诠释对党和人民的忠诚》，特别提到了中央巡视组发现的一个突出问题，就是“贯彻党的路线方针政策不坚决、不全面、不到位，以官僚主义、形式主义的错误方式应对。”“有的以会议贯彻会议、以文件落实文件，更有甚者索性把党中央决策部署变成标语和口号、不贯彻不落实，有的贯彻执行不力，有的在贯彻中走样。群众听到党中央为民务实的政策无不为之高兴，但由于有的领导干部不担当不尽责，致使党的好政策得不到落实，人民群众就没有获得感。”

而现行党内法规中有100多部包含问责内容，但是对事故事件的党政问责规定多，对党的建设缺失、落实党中央决策部署不力的问责规定少。因此，《问责条例》的重大意义更是在于“强化政治责任，厚植党执政的政治基础”。

如何看待这部执政党问责工作的基础性法规，本刊记者专访了中央党校政法部教授傅思明。

《南风窗》：十八大以来，有一系列党内法规出台或修订，《中国共产党廉洁自律准则》、《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党巡视工作条例》等，这次《问责条例》的通过，对“从严治党”的制度体系将产生什么作用？

傅思明：党的十八大以来，坚持“老虎”“苍蝇”一起打，打出了治理沉疴顽疾、净化政治生态的组合拳，使不敢腐的震慑作用得到发挥，不能腐、不想腐的效应初步显现，凝聚了党心，赢得了民心。但一些党组织和党的领导干部缺乏责任担当，党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力，党的观念淡漠、组织涣散、纪律松弛等问题依然大量存在。《问责条例》的出台顺应反腐形势的发展，以问责倒逼责任落实，推动管党治党从宽松软走向严紧硬，有利于更好保持全面从严治党的疾风厉势。

党的十八届四中全会提出，要形成完善的党内法规体系，依据党内法规管党治党。《问责条例》的出台，体现了问责制度化、程序化、规范化的要求，体现了党内法规建设与时俱进，对于统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，实现党的历史使命，具有十分重要的意义。

《南风窗》：关于党内问责制度，此前比较为人熟知的是中办、国办在2009年颁布的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，现行的500余部党内法规和规范性文件中，与问责相关的多达119部，其中专门规定问责的就有12部，此次全党的问责条例出台之前，涉及党内问责的法规在制度设计和执行层面存在什么样的问题？

傅思明：此前，党内问责制度的一个明显特征是碎片化，相关问责条款分散在《中国共产党纪律处分条例》、《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》、《行政监察法》、《中华人民共和国公务员法》等法律法规中，还没有形成体系，而且很多条款只是原则性规定，具体操作起来面临着弹性解读的空间，党内问责的广度、力度和锐度均有待加强。另外，此前的现实中，针对党政领导干部的问责，多由中纪委以发文、通知、意见、办法的形式体现出来，没有实现问责的常态化和法治化。制定党内问责条例的重要意义，即在于让党内问责依法依纪而行，一切有章可循，从而在根本上坐实问责的效力。

《南风窗》：现有党内法规制度中，对事件、事故等行政问责规定多，此次条例中体现的问责与行政问责有什么不同？为什么主要强调政治责任？

傅思明：现代政治是政党政治。任何一个政党通过一定的程序被授予国家公共权力，成为执政党，那么其角色就转化为政治责任主体。从法理上分析，政治责任是以公共权力为中心，是政治责任主体行使公共权力的过程中发生的责任。权力和责任是一对孪生兄弟。有授予的政治权力，就要承担与之对等和不可分离的责任。有必要强调的是，政治责任主体不仅仅是个人，集体或组织也可以成为政治责任主体。现在，很多国家公共权力不再由个人掌握而是由领导班子集体掌握。掌握公共权力是政治责任主体承担政治责任的前提。政治责任主体应该小心翼翼、兢兢业业地行使手中的公共权力，不能背离了人民授予公共权力的初衷。

“全面从严治党的利器”，这是中央政治局对问责条例的定位。《问责条例》不仅释放出“有责必问、问责必严”的强烈信号，也表明党内问责制度更趋成型、更加规范。它与《中国共产党廉洁自律准则》、《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党巡视工作条例》一起，构成了以党章为遵循、以责任为导向的制度体系。

党的十八届三中全会提出，落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任，制定实施切实可行的责任追究制度。党的十八届四中全会提出，完善纠错问责机制，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制。十八届中央纪委六次会议提出，完善和规范责任追究机制。从彻查山西塌方式腐败，到严肃问责湖南衡阳破坏选举案、四川南充拉票贿选案，再到彻查十八大前辽宁省委、省人大换届选举问题，问责工作的持续深入，表明了全面从严治党的坚定决心，也为制度创新积累了重要经验。

当前，全面从严治党正处于从治标为主走向标本兼治的重要节点，必须在坚持中深化、在深化中坚持，将实践创新固化为制度。问责条例既是对党章规定的细化、具体化，也体现了党的十八大以来全面从严治党的新理念、新思路。

《南风窗》：中央巡视组最近的几次反馈中，党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党主体责任监督责任落实不到位、维护党的纪律不力、推进党风廉政建设和反腐败工作不坚决不扎实等问题，已经成了最频繁被提到的问题。“党的领导弱化”位列问责情形第一条，这传递出何种信息？

傅思明： “党的领导弱化”是近年来中央和各省巡视发现的三大共性问题之一。党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党主体责任监督责任落实不到位、维护党的纪律不力、推进党风廉政建设和反腐败工作不坚决不扎实等问题，就会严重恶化一个地方的政治生态。

个体的某种腐败行为，如果仅仅是个别行为或偶发现象，可以理解为行为个体的变异。但如果腐败行为成批量出现，甚至有的地方出现系统性、塌方式腐败，则说明政治生态在某些领域、某些地方发生了变异。比如，人们经常谈论的官场十大“常见病”：“不跑不送，原地不动”、“能力不如关系”、“琢磨事不如琢磨人”等就很典型地揭示出当代中国的不良政治生态或者说恶劣的从政环境。在已经发生的各种选人用人腐败案件中，由于选人用人机制不完善，一些官员为了竞争上位，为了升迁提拔，或者送礼行贿收买上级官员，或者寻求与上级建立一种人身依附关系，或者两者兼而有之。于是，上级为攫取财富的卖官鬻爵和下级为收回成本的腐败就会相互促进，不断蔓延。

众所周知，党是中国特色社会主义事业的领导核心。党的领导主要是政治、思想和组织的领导。党要适应改革开放和社会主义现代化建设的要求，就须不断加强和改善党的领导。现在，一些地方和部门党的领导非但没有加强和改善，反而弱化，不解决这个问题，其他问题就很难从根本上解决，因为其他问题大都是由“党的领导弱化”造成的。

《南风窗》： “对谁问责”的问题，条例规定包括失职失责党组织和党的领导干部。各级党组织都在问责范围之内，对于失职失责，严重违反党的纪律、本身又不能纠正的党组织，应当予以改组；同时强调，问责对象的重点是“关键少数”，即党组织的主要负责人。再加上此前对全面领导责任、主要领导责任、重要领导责任的划分，问责的对象是不是已经非常具体、明确了？

傅思明： 《问责条例》第4条规定了“问责主体和对象”。问责主体是有管理权限的党组织，追究的是在党的建设和党的事业中失职失责党组织和党的领导干部的政治责任，包括主体责任、监督责任和领导责任。问责对象是各级党委（党组）、党的工作部门及其领导成员，各级纪委（纪检组）及其领导成员，重点是主要负责人，突出了“关键少数”。特别是对于一把手这个“关键少数中的关键少数”，更是问责的重中之重。

《问责条例》第5条定了“责任划分”。在追究党组织领导班子集体责任时，必须分清领导班子和班子成员的责任。根据《条例》规定，领导班子负有全面领导责任，领导班子主要负责人和直接主管的班子成员承担主要领导责任，参与决策和工作的班子其他成员承担重要领导责任，体现了“权责对等”精神，不管是党组织还是党的领导干部，有多大的权力就有多大的责任，就得有多大的担当，不担当、乱担当就要被追究相应的责任。

《南风窗》：问责条例要解决的问题是一些不完全算腐败的，以往对其无可奈何的领域，怎么评价它在监督党员干部中所能发挥的作用？

傅思明： 《中国共产党问责条例》将成为“史上最严”的对党组织和党员干部的问责依据，将与现行的《中国共产党廉洁自律准则》、《中国共产党纪律处分条例》共同构成对党员干部的监督体系。《中国共产党廉洁自律准则》类似于道德立法、《中国共产党纪律处分条例》类似于行为立法，无论是道德立法还是行为立法，最根本的是需要惩戒与问责。因此，《问责条例》能将惩戒与问责真正落到实处，今后失责必问将成为常态。