基于后续水源保障的引汉济渭工程建设管理体制与机制初步研究

孙欣　彭向平（陕西省引汉济渭工程协调领导小组办公室陕西西安710004）

基于后续水源保障的引汉济渭工程建设管理体制与机制初步研究

孙欣彭向平
（陕西省引汉济渭工程协调领导小组办公室陕西西安710004）

本文通过对基于后续水源保障的引汉济渭工程的特性及陕西社会发展的要求出发，通过借鉴国内外相关跨流域调水工程的成功经验，研究探索科学、合理的引汉济渭工程管理体制与运行机制，为实现工程顺利建设及长期、规范和良性运行，发挥调水综合效益提供科学依据。

引汉济渭工程；后续水源；建设管理；体制机制

1　概况

基于后续水源保障的引汉济渭工程主要由调水工程、输配水工程和后续水源工程三大部分组成。目前已批准正在实施的调水工程包括汉江干流黄金峡水库、三河口水库和穿越秦岭主脊段的输水隧洞。输配水工程正在加快筹划建设。后续水源工程是指为保障2030年实现调水15亿m3而实施的省内引嘉（嘉陵江）入汉（汉江），该工程由低坝引水枢纽和引水隧洞组成，引水线路全长31.5km，年平均向汉江上游补水10亿m3左右。

2　工程复杂性分析

2.1工程建设管理存在的复杂性

基于后续水源保障的引汉济渭工程具有点多、线长、面广，调（补）水工程控制性建筑物多、等级高的特点。调水工程要打通巍巍秦岭山脉，隧洞从秦岭底部穿越，存在超长距离通风和超埋深问题，复杂地质条件下随时可能出现的涌水、岩爆和高温地热等世界性技术难题。输配水工程输水干线与大量河、沟、渠、公路、铁路相交，工程保护、安全管理及水事纠纷复杂。同时，工程建设与管理涉及水利、环保、国有资产管理等多个行政主管部门和领域，在长江与黄河流域的防洪调度、水资源配置，相关工程与河道管理、供水与工程沿线水环境、水生态保护与治理、水源涵养区经济发展以及国有资产管理等方面存在多种的交叉关系，需要妥善统筹协调各方关系，既要确保工程管理体制产权明晰、运转顺畅，又要兼顾各方的既得利益。任何因素或环节的处理失当，都可能影响到工程的建设及运行管理。

2.2水量调度和水价制定存在的复杂性

工程调水区与受水区分属长江流域和黄河流域，调水区与受水区的丰枯组合以及受水区年度需水预测都存在很大的不确定性，会很大程度上影响工程水量调度与供给，给工程的运行管理和市场化运作带来较大影响。

水价的制定也会因为受水区各市县区具有不同的战略位置、水资源禀赋、市场发育程度和市场化融资潜力以及水价承受能力等方面存在差异，并会引起工程管理主体与用水主体在水价测算的依据、原则、方法以及其他因素方面可能会存在大量的分歧，存在外调水被大量闲置或弃用的风险，需要较大力度的行政协调。

3　构建基于后续水源保障的引汉济渭工程建设管理框架体系的总体设计

3.1工程建设期管理框架体系总体设计

按照“统一指挥、责权相符、精简效能”的原则，建立健全职责分明、协调高效的组织管理体系，是做好引汉济渭工程建设管理工作的重要体制保障。

3.1.1组织机构方面，构建三个层次

图4-1　陕西省引汉济渭工程建设期组织框架

根据工程建设管理主体的机构设置，其结构可分为监管层、咨询层和建管层三个层次。三个层次分工合作，共同构建为建设管理的总体框架（图4－1）。

3.1.1.1行政监管层面

监管层主要包括由省政府主要领导任组长、省级各相关部门及工程沿线市县及受水区政府有关负责同志为成员的陕西省重大水利工程协调领导小组作为工程建设高层次的决策机构，决定工程建设的重大方针、政策、措施和其他重大问题。引汉济渭工程协调领导小组办公室（或引汉济渭工程建设管理局）作为省重大水利工程协调领导小组的办事机构，对工程建设进行日常监督管理。省水利厅和国资委分别负责干部管理和资产监管。工程沿线各市县成立工程建设领导小组，下设办事机构，贯彻落实陕西省重大水利工程协调领导小组的决策、决定；负责组织征地搬迁、移民安置，负责协调施工环境保障及协调县区内因工程涉及事项的其他相关单位部门等。

3.1.1.2决策咨询及技术支持层面

在引汉济渭工程建设管理机构中，成立多个咨询、专家和专业委员会，对工程中遇到的重要、重大技术难题、问题以及资金筹措、水资源联合调度、移民安置、人力资源、信息化等各专业技术问题进行决策咨询和技术审查，同时负责指导并监督工程进展情况。

3.1.1.3工程建设管理层面

引汉济渭工程建设有限公司作为项目法人，贯彻落实省委省政府和陕西省重大水利工程协调领导小组的决策、决定，执行国家及陕西省地方有关工程建设管理的法律法规，负责工程的建设与管理以及筹融资和资产的保值增值等全过程负责，并承担投资风险。

3.1.2行政监管方面，建立九大体系

针对安全、质量、进度、成本、环境保护和文明施工“六大控制”指标，建立完善引汉济渭工程投资与建设进度（合同）管理体系、质量控制体系、安全生产监管体系、信用准入与招投标管理体系、工程技术支撑体系、环保监管体系、决策支持体系、文化建设体系及内控管理体系。

3.2工程运行期管理框架体系总体设计

由于公益性目标在一定程度上对经营目标具有刚性约束，因此引汉济渭工程运行期管理的基本思路是“政府宏观调控、企业化管理，股份制运作、用水户参与”。

3.2.1成立全省统一的水资源调度管理机构

根据《中华人民共和国水法》有关内容可知，引汉济渭工程的水资源调度管理权属于水行政主管部门或其授权的统一管理机构。随着工程建设期管理体制机制的逐步理顺以及政府宏观管理重心的转移，考虑到引汉济渭工程在全省水资源优化配置格局中所具有的不可替代作用，宜按照陕西省编办批复适时将引汉济渭工程办公室更名为引汉济渭工程建设管理局（或陕西省调水工程管理局），并在原有职责基础上由省水利厅授权负责引汉济渭工程水资源统一调度管理。

3.2.2建管一体、市场化运作

为确保引汉济渭工程的良性运行和公益性任务的实现，随着工程建设推进和建成运行，应适时将省引汉济渭工程建设有限公司转型为陕西省引汉济渭工程总公司。总公司下设省引汉济渭工程水源公司、省引汉济渭工程管网有限公司和引汉济渭工程供水股份公司。水源公司为国有独资企业，负责引汉济渭工程的两个水源工程和秦岭输水隧洞工程的调度及建筑物运行管理、配水运营管理。由省财政、受水区地方政府按投资分摊组建管网有限公司，负责输水管网干线管理断面及重要口门的运营管理。供水股份公司的股权由省、受水区地方、用水户及其它法人按出资额及水权份额分配；供水股份公司负责配水管网地方配套工程的建设与管理，负责与分区供水企业（中间用户）签订供、用水协议，进行供水交易。

4　主要结论和几点建议

4.1主要结论

（1）为解决关中地区严重的资源性缺水问题和有效确保引汉济渭工程15亿m3调水规模，实施引汉济渭的后续水源工程是非常必要和紧迫的。

（2）健全的组织机构是工程建设管理的核心，可以有效提高工程建设管理效率，确保工程顺利建设和良性运行。

（3）引汉济渭工程建设管理体制机制的设计，应遵循：构建以政府专管机构为主导，对工程建设管理以项目法人全过程负责，包括水源区和受水区及多部门协调合作的综合管理模式；坚持政府宏观调控与市场机制配置相结合，并以资源管理和资产管理为主线，加强水资源统一调度与分配和国有资产保值增值工作；通过广泛吸引公众参与和信息沟通，不断完善引汉济渭水资源的社会管理职能。

4.2建议

（1）在已有工作机制的基础上，依托引陕西省重大水利工程协调领导小组，进一步完善与强化跨部门、跨地区协商协作机制。

（2）统筹工程建设期和运行管理期两个阶段，明确各部门管理职责，抓紧研究建立引汉济渭工程投资与建设进度（合同）管理体系、质量控制体系、安全生产监管体系等九大体系。

（3）抓紧研究建立长期稳定的工程建设专项资金渠道，构建引汉济渭筹融资体系。

（4）抓紧开展引汉济渭工程后续水源的前期工作，以及引汉济渭水资源统一调度、水价形成机制、调水工程补偿机制等方面研究工作。

（5）启动工程建设立法工作，开展相关保障措施的研究。

（6）关注野生生物资源的保护。鉴于引汉济渭工程涉及国家一类保护动物朱、金丝猴、大熊猫，二类羚牛、大鲵等多种野生保护物种，需要开展相关工作将野生生物的保护纳入重点保护的范围，采取不同的保护措施。陕西水利

（责任编辑：王剑）

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