城市周边永久基本农田划定过程中的问题及对策

姜梅杏 刘新平 张江华

摘 要：城市周边永久基本农田划定工作既关系到城市的耕地保护、粮食安全、生态文明建设，也关系到中心城区土地利用总体规划调整完善和“十三五”期间城市发展的布局。本文以新疆阿图什市为例，重点讨论本区域永久基本农田划定过程中存在的主要问题及对策，以期为当前城市周边永久基本农田划定工作提供参考。

关键词：城市周边；永久基本农田；阿图什市

中图分类号：F323.1 文献标识码：A DOI 编码：10.3969/j.issn.1006-6500.2016.08.028

Abstract： Peri-urban permanent demarcation of basic farmland protection work both to food security， the construction of ecological civilization city of arable land， but also to adjust and improve the urban development "Thirteen Five" period central city land use planning layout. Taking Artux city as an example， focusing on the region's permanent demarcation of basic farmland main problems and countermeasures existing in the process， with a view to a permanent basic farmland around the city current delineation of reference.

Key words： urban periphery； permanent basic farmland； Artux city

经济社会快速发展过程中耕地资源消耗的形势变得越来越严峻，因此，基本农田的划定和保护工作是一项影响重大的、有全民共识的国家战略决策[1]。同时，耕地保护和永久基本农田划定不仅作为一项课题需要被深入研究，也需要国家和政府的大力支持和重视[2]。大多地区考虑到当地今后经济社会的发展，在基本农田划定过程中为了完成上级下达的基本农田任务量而存在划远不划近、划劣不划优的现象。对此，各地政府应切实肩负起法律和政策赋予的主体责任，按照耕地数量和质量并重管理的要求，在加强和完善已有永久基本农田划定工作的基础上，将城镇周边、交通沿线现有易被占用的优质耕地优先划为永久基本农田，给农业留下更多的耕地，将良田沃土、绿色田园永久留给子孙后代。

当前，我国耕地保护和粮食安全形势十分严峻，对于耕地保护工作绝不能有丝毫的放松。党的十八大、十八届三中全会和中央经济工作会议、农村工作会议就严守18亿亩耕地红线、确保实有耕地面积基本稳定、实行耕地数量和质量保护并重等提出了新的更高的要求。城市周边永久基本农田的划定是关乎国家粮食安全战略、优化城市发展格局、促进生态文明建设的重要举措[3]。2014年国土资源部联合农业部共同部署开展了城市周边永久基本农田划定工作，2015年又下发14号文对106个重点城市周边提出了初步划定任务，要求切实做好城市周边永久基本农田划定工作[4]。

本文通过介绍新疆克孜勒苏柯尔克孜自治州阿图什市城市周边永久基本农田划定的工作要求、工作步骤、初步成果等方面总结分析了此次阿图什市城市周边永久基本农田划定过程中存在的问题，并针对当前问题，结合当地实际情况提出相应的对策。

1 研究区概况

1.1 研究区自然概况

阿图什市隶属于新疆克孜勒苏柯尔克孜自治州，位于新疆维吾尔自治区西南部，天山南麓，塔里木盆地西缘，地处东经75°30′～78°28′、北纬39°24′～40°45′之间，边境线长129 km。属暖温带大陆性干旱气候，四季分明，日照充足，干旱少雨，无霜期长，气温日变化幅度较大。博古孜河和恰克玛克河是市境两大主要水系。境内天然水资源7.376亿m3，其中地下水3.148亿m3，地表水4.228亿m3，年引水量3.64亿m3，其中引用地表水3.22亿m3，引用地下水0.42亿m3。土壤有机含量低，质地较黏重，结构性差，缺磷，少氮，钾较丰富，以灌淤土为主，潮土、棕色荒漠土、盐土、水积土也占有较大面积。

1.2 研究区社会经济概况

阿图什市是克州政治、经济、文化信息中心。基础设施较好，特别是城市建设发展较快，交通方便，商业发达，个体工业品贸易市场极为繁荣，被誉为“国际大巴扎”和“帕米尔高原上的商品集散地”。全市有维、柯、汉等11个常驻民族。2013年总人口26.3万余人（不含流动人口）。2013全年阿图什市实现生产总值34.4亿元，按可比价格计算，增长14.28%，其中第一产业增加值5.0亿元，增长6.81%；第二产业增加值8.52亿元，增长16.97%，第三产业增加值20.86亿元，增长15.2%。

2 研究区城市周边永久基本农田划定情况

2.1 工作要求

（1）此次划定工作拟划入永久基本农田面积与已有基本农田面积之和应达到下发初步任务范围内总耕地的60%以上。

（2）此次划定工作应以研究区土地利用总体规划所确定的管制分区为基础，按照允许建设区“鼓励划”、有条件建设区“尽量划”、限制建设区和禁止建设区“应划尽划”的要求，最终使限制建设区和禁止建设区拟划入比例达到下发初步任务的80%以上。

（3）划定工作完成后应达到耕地集中连片程度、平均质量等级有所提高的目的，同时能够起到优化城市空间格局、控制城市无序扩张、促进土地节约集约利用的作用。

2.2 工作步骤

2.2.1 调查摸底 阿图什市此次城市周边永久基本农田划定工作是基于阿图什市最新变更调查成果、土地利用总体规划成果、质量等别评定和地力评价成果等进行开展的。通过外业调查和内业分析相结合的方式对阿图什市现阶段未划为永久基本农田的耕地的数量、质量、布局等进行了调查和摸底。

2.2.2 核实举证 研究区相关部门在经过摸底调查工作后基本掌握了全市尚未划入永久基本农田范围的城市周边的耕地状况，对不能划定为永久基本农田的城市周边、交通沿线的耕地进行统计并且向上级提交了相关的证明材料。

2.2.3 制订方案及组织实施 根据上级下达的划定任务，阿图什市人民政府组织国土资源、农业主管部门编制了城市周边永久基本农田的划定方案。在市人民政府的统一领导下，由当地国土资源局组织实施划定工作。

2.3 工作成果

阿图什市耕地总面积655.78 hm2，城市周边永久基本农田初步下发任务为653.74 hm2，拟划入永久基本农田的耕地面积为488.71 hm2，占下发初步任务的74.76%。下发任务中限制建设区内耕地面积为72.08 hm2，拟划入永久基本农田范围的耕地面积为54.09 hm2，占下发初步任务的75.04%。

根据以上数据分析可知：此次阿图什市城市周边永久基本农田划定工作完成后，拟划入的面积与已有永久基本农田之和达到下发初步任务范围内总耕地面积的60%以上；限制建设区拟划入比例尚未达到该范围内下发初步任务的80%以上。

3 存在的问题

本文结合新疆阿图什市城市周边永久基本农田划定实践认为，目前关于城市周边永久基本农田划定过程中存在一些问题。集中体现在以下两个问题上。

3.1 数量难保证

国家规定下发的初步任务总面积中扣除其中已纳入土地变更调查面积后，拟划入的面积与已有的基本农田之和须达到初步任务范围内总耕地面积的60%以上，限制建设区和禁止建设区拟划入比例达到该范围内下发初步任务的80%以上。根据研究区划定成果得知此次划定工作达到了下发初步任务范围内耕地总面积的60%的要求，未达到限制建设区和禁止建设区下发初步任务的80%的要求。

3.2 质量参差不齐

阿图什市土地资源丰富，但由于特殊的地理位置和气候条件，土地生态环境脆弱，大部分为裸山、裸地，难以利用，全市其他土地面积在50%以上，农用地由于受到水资源的限制，大部分集中在自然和人工河流域或地下水位较浅的地带。因此并非所有拟划入永久基本农田范围内的耕地都是高质量、高产能的优质耕地，为尽量完成上级下达任务而不得不将本区域内质量差、产能低的耕地也划入基本农田范围[5]。因此，阿图什市此次拟划入永久基本农田范围的耕地质量有优有劣，参差不齐。

4 针对存在的问题提出对策建议

4.1 保证数量

划定工作完成后未达到上级下达任务量的地区一般需要进行补划工作，通过后期的补划工作以确保永久基本农田的数量。这种情况下可以通过扩展边界来实现，即在土地利用总体规划所确定的中心城区范围界线的基础上适当扩展1～2 km边界，但是不能单纯地向外扩，必须要结合实际情况有目的、有针对性地扩展。

4.2 兼顾质量

保证数量是首要任务，但是对于部分县市而言，土地资源禀赋不高，土地利用难度大，耕地资源本身就比较匮乏，如果一味地强调基本农田的数量或者达到初步下发的任务量而进行补划工作，无疑使得拟划入基本农田的质量难以保证。对此，应该具体情况具体分析。比如，在地区总量可以保证的前提下允许同一地区的其他县市代补。这样一来，既保证了地区任务总量，也不会因为强调数量而忽视了质量。

5 总 结

基本农田是耕地的精华，构建永久基本农田划定的理论体系，是划定和保护永久基本农田的重要保障[6]。城市周边永久基本农田的划定符合我国土地资源利用与可持续发展的要求，在经济发展的同时也保护了耕地资源，保证了国家粮食安全和社会经济稳定，有效促进了社会效益、经济效益、生态效益的统一，能够有效地实现土地资源的可持续发展[7]。此外，只有城市周边永久基本农田工作划定完成后，土地利用总体规划调整完善工作才能开展。由此可见，永久基本农田划定工作的重要性和紧迫性。总之，划定和保护一定数量和质量的永久基本农田功在当代，利在千秋。永久稳定的基本农田对严守耕地红线，保障国家粮食安全，促进经济社会全面协调可持续发展具有重要的推动作用[8]。因此，及时合理划定城市周边永久基本农田，对促进国土资源的合理优化配置具有非常重要的现实意义[9]。

参考文献：

[1]张满红.广东省基本农田保护工作20年回顾与展望[J].广东农业科学，2010，37（1）：251-254.

[2]陈雪婧.基于GIS的昌吉市基本农田入选决策研究[D].乌鲁木齐：新疆大学，2015.

[3]渠霓，赖亦康.推进城市周边永久基本农田划定工作的六个建议[J].北京农业，2016，20（3）：187-188.

[4]安济文.基本农田划定存在的问题及对策研究[J].农业与技术，2013，33（1）：197.

[5]彭丹青.基于CA-Markov模型的潜江市基本农田划定研究[D].武汉：华中师范大学，2013.

[6]邓红蒂.规划修编与基本农田保护[J].中国土地，2005 （9）：27-28.

[7]李自力，余丹丹，辜超.城市周边永久基本农田划定的实施及研究[J].科技广场，2015，18（9）：224-227.

[8]钱凤魁，王秋兵，边振兴，等.永久基本农田划定和保护理论探讨[J].中国农业资源与区划，2013，34（3）：22-27.

[9] 彭艳丽，杨静.城市周边永久基本农田划定方法探析——以武汉市为例[J].中国土地，2015（9）：40-42.