强化美国印尼防务关系

亚历山大·苏利文



强化美国印尼防务关系

亚历山大·苏利文

2010年11月，美国总统巴拉克·奥巴马和印尼总统苏西洛·班邦·尤多约诺（Susilo Bambang Yudhoyono）签署“美国印尼全面伙伴关系”协议，强化了奥巴马描述的状态——“作为广袤而多元的国家、太平洋两岸的邻邦，更重要的是民主国家，美国和印尼由于共同的利益和价值取向走到一起。”随着印尼在苏哈托的新秩序政府于1998年倒台后实现经济发展并巩固民主转型，两国伙伴关系范围持续扩大，在即将离任的总统苏西洛的呵护下，成效尤为显著。2010年，奥巴马的印尼之旅主要讨论经济、文化和人民往来问题。美国和亚洲通过合作实现繁荣的机遇，依旧是美国接触亚洲的主题。同样重要的议题还包括在区域性多边机构，如东盟及相关议程中的政治协调工作。但是为了确保两国共同追求的繁荣和区域稳定，双方还必须形成有力的安全伙伴关系。苏西洛本人就是这种利益的见证者。在其此前的军事生涯中，其通过军官交换，进入美国陆军指挥和参谋学院（the U.S. Army Command and General Staff College）的经历就为其作为文官与美国的合作奠定了基础。

两国需要一种更加密切的安全伙伴关系，但这并非两国关系的必然结果，因此还需要在必要时加以持续推动，尤其是在美国继续其亚太再平衡战略，以及新总统佐科·维多多准备上台的情况下。更有力的军事和安全关系将改善印尼的自卫能力，使其成为区域安全更有效的贡献者，并且最终为美国、印尼和区域带来利益。本报告首先简述印尼和美国的安全关系，进而综述印尼安全观念以及防务计划中的优先事项，包括佐科时代可能进行的改革。结尾将提出一系列旨在以符合双方战略利益的方式，构筑双边军事关系的建议。尽管就海洋领土争议一类的区域议题在政治层面进行磋商，对于印尼的长期安全具有关键作用，但这不在本文的讨论范围内。

美国-印尼安全关系简史

长期以来，印尼和美国在防务方面的联系时断时续。地缘政治、全球安全环境和印尼军方（TNI）复杂的国内角色，曾经支持也阻碍过双边关系。冷战的多数时期，印尼与美国保持距离，并倾向于争取不结盟运动的领导地位。20世纪晚期，鉴于印尼国防军在印尼周边动荡区域，如东帝汶、亚齐、巴布亚的人权纪录，经常导致双方中止合作，其中包括一次武器禁运，此次禁运从东帝汶1999年寻求独立一直持续到2005年。印尼国防军中的人物，包括一度成为总统候选人的普拉博沃·苏比安托（Prabowo Subianto）都曾涉嫌1998年苏哈托政权倒台前后的暴力活动。尽管存在上述困境，但美国的各类项目，如“国际军事教育和训练”（International Military Education and Training，简称IMET）在20世纪80-90年代均获得成功，与印尼领导人建立了私人关系，其中包括前文提到的苏西洛。

印尼是世界上穆斯林人口最多的国家，另外，由于印尼本土在21世纪初遭遇国内恐怖主义袭击，美国领导的全球反恐工作有助于恢复雅加达和华盛顿的安全关系，包括印尼参加“区域国防反恐伙伴项目”（the Regional Defense Combating Terrorism Fellowship Program）以及美国为军事和执法反恐训练提供的安全协助。以此为基础，印尼国防军参加了美国太平洋指挥部的多次接触活动。包括第七舰队的海上预备与训练项目（Cooperation Afloat Readiness and Training，CARAT）及其他活动。

此外，美国国防部与包括文职和武职人员在内的印尼防务界合作，提出协助建立有效的防务机制，比如《防务机制改革倡议》。这些项目针对印尼长期投入大量资源，也因此推动了更有活力的双边安全关系。

印尼的安全环境认识：印尼的安全挑战总体取决于其物理和人文地理环境。作为世界上第五大人口大国，2.5亿人口的印尼由17，000个岛屿组成，其中6000个存在居民。尽管其领土面积排名世界第十五，但其主张的专属经济区面积排名世界第十，足以媲美加拿大。印尼同时兼跨链接印度洋和太平洋的多个主要海峡，其中最重要的是巽他、龙目和马六甲海峡，全球石油贸易的1/3和液化天然气贸易的1/2通过上述水域运输。印尼还拥有资源丰富的渔场，包括南中国海水域。作为全球贸易和交流的重要支点，享受经济繁荣的同时，印尼也面对安全威胁，从高级别威胁到导致马六甲海峡关闭的低级别紧急状况，比如海盗、非法捕鱼和非法交易一类的非传统威胁一应俱全。此外，印尼还面对大量的活火山、地震、飓风和其他自然灾害。

近年来，南海争议导致的紧张关系也引发对印尼的关注，尽管印尼对争议中的南沙群岛没有主权要求，历来否认中国蚕食南海主权构成对自身的威胁，但是中国的近期举动导致人们怀疑，其扩张性的“九段线”可能与印尼的纳土纳岛海洋主权要求重叠。对此，印尼选择在纳土纳岛部署其新近向美国购买的阿帕奇攻击直升机。

印尼还存在突出的种族、语言和宗教多元性。这一复杂局面也使其和平民主转型成就突出。然而，印尼依然受制于发展失衡、巴布亚和亚齐的分离主义运动以及群体暴力。此外，印尼作为世界最大的穆斯林主体国家，还面临宗教摩擦升级，并成为内生性恐怖分子的袭击目标，这类势力包括2002年巴厘岛爆炸案背后的力量。此外，伊斯兰国对伊斯兰极端分子的吸引力，正在导致东南亚武装人员前往伊拉克，他们回国时将拥有更好的军事知识和勇气投入恐怖活动。

上述广泛的安全议题可以大体归纳为3组：国内议题、国外非传统威胁和国外传统威胁（比如国家对国家）。印尼学者和智库官员倾向承认全部这3组议题，但强调前两者，而将后者纳入区域秩序和印尼自身防务发展一类的长期政策目标。一位学者表示，该“冲突范围”可能导致妥协，印尼不太可能部署一支能够兼顾短期、低烈度威胁和长期高烈度威胁的兵力。

如果中国确实挑衅印尼，局势可能迫使印尼检讨其防务优先事项，并刺激印尼严肃对待防务开支。

印尼的防务计划：持续改革

印尼防务计划的指导性框架又称“最低必要力量”（Minimum Essential Force，MEF），计划于2024年实现。尽管具体方法多样，但基本的理念在于印尼现有部队已经无法满足国家安全需要，国家必须改造部队，从而提升印尼的区域威望并应对潜在挑战。部分意见曾质疑2008年出台的“极限必要力量”计划能否应付突发局势。其他意见则认为，由于涉及极限必要力量的文件未对印尼的安全环境作出全面衡量，因此在创建符合这类目标的武装力量时，该文件无法成为可靠的指导。此外，尽管政治领导人一再承诺，包括在佐科任内的继续努力，但是，只是实现最低必要力量的有限目标都存在困难。

理由之一在于，印尼政府的总投入不足。2013年的印尼国防预算为78.4亿美元，这一数字源于2005年36亿的最低点。但是，过去10年的防务开支从未超过国内生产总值的1%，而且经常在政府开支的3%-5%内波动，显示印尼缺乏稳定的防务开支路线。许多印尼防务官员在印尼的经济总体增长率的背景下描述防务预算增长，似乎期待雅加达将增加防务预算。佐科在选战中也曾继承尤多约诺没有兑现的承诺，保证防务预算增长至国民生产总值1.5%，但能否兑现还有待观察。

其次，由于过去30年来，印尼军方对压迫性的“新秩序”当局的支持，后苏哈托时代的改革工作“聚焦军方去政治化和去商业化。”印尼国防军脱离政治进程本身已经基本完成，尽管移交军方掌握的商业还有待时日。尽管文官已经掌握政治进程，但是基于政治遗产和其他因素，印尼国防军对于文职化的国防部仍然享有巨大的机构自主性。退一步说，在国防军内部，陆海空军还有各自突出的军种文化。陆军处于主导地位，即便不是绝对主导，也是三军代言人。因此，行动中的参与和融合依然面临挑战。在采购方面，各军种有时仅考虑本身的优先事项而非战略关联性、行动协同性，特别是可持续性。近期购买100辆德国豹式主战坦克就反映了陆军的内部安全顾虑以及文化偏见。但是坦克无法应对空中和海洋安全问题，因此，这类昂贵的采购并不符合外部安全环境的重要性正在超过内部安全的现实。同时，印尼空军多数的现代战斗机来源多样，美国、俄国、韩国、巴西和中国一应俱全。最终，当印尼人的确需要购买先进武器系统，特别是飞机时，经常忽略长期有效维护的问题，包括提供零配件和维护人员技术培训所需的后勤要求和可靠性。

最后，印尼和许多东南亚邻国一样，正致力于平衡购买外国先进技术和发展本国防务工业的需要。2011年和2012年，印尼政府采取多项措施发展本地防务企业。国家提供倾向性财政援助，注资制造陆海空系统的国营工厂。2012年，印尼立法部门要求只要存在货源，军事装备采购必须本地化，还制定补偿规则，鼓励外国合伙人投资本国防务工业。这些措施先于印尼与韩国、荷兰及其他合作方的重要联合开发协议，或者与之同步。

总之，印尼的预算令人怀疑其实现发展目标的能力。上述目标的战略合理性也令人存疑。此外，即便已经拨款，由于中央控制能力不足，以及人员普遍不熟悉有效的采购程序，资金使用的合理性也有待商榷。美国对于援助印尼改进所有层面的工作具有特殊优势。

强化美印（尼）安全伙伴关系的建议

尤多约诺执政时期，印尼和美国致力于深化双方过去定期遭遇挫折的安全关系，并取得飞越。尤多约诺本人就是两国军事关系的产物，也是这种伙伴关系巨大潜力的象征。改善关系需要艰苦努力，但是将有利于两国和地区。为此，笔者将就雅加达和华盛顿应当联合或各自采取的措施提出简要的建议。

印尼应当

确保在佐科的5年任期内，国民生产总值的1.5%投入防务领域：这是一个温和而关键的目标。最好的防御思想没有实际资金投入就是白搭。

检讨防务指南并强调海空军力量，着重强调指挥、控制、通讯、电脑、情报、侦查和监控系统建设（C41SR）：鉴于印尼掌握的庞大海域和空域，以及陆军的现有规模优势，未来的采购计划应当明显侧重建立海空能力。这类力量不仅适用于高端战斗，也有利于海洋安全、人道主义救助和灾害反应，也能够改善印尼对群岛地形的监控能力。

建立国防安全协调机制，如国家安全会议：这也是佐科的竞选理念，其将有效改进印尼面对国家安全挑战的总体能力。通过将国内安全议题移交法律机构，解放国防部和国防军的资源，使其关注外部威胁，提高效率。

美国应当

就分享建立防务工业“软件”的专业知识提出多种倡议：在这一背景下，软件指代提高开发效率和军事力量运用的组织和程序，包括：制度建设、人力资源管理及其他工作。美国国家安全业界应运用一切可能机会接触并支持印尼同行。比如，国防部长办公室（the Office of the Secretary of Defense）已经通过《国防制度改革倡议》（the Defense institution Reform Initiative）多次成功开展对话。该倡议建基于有效的战略设计，而后，建立战略与项目和预算挂钩。还可以考虑在参谋长联席会议和印尼国防军参谋部之间形成其他重点不同的类似纽带。如果佐科启动建立国家安全会议，美国应当组建由具备美国国家安全会议经验的现任和前美国官员组成的优秀团队，定期就有效协调国家安全领域的多元议题提供建议。

为印尼旨在提高海空力量和C4ISR技术的外国军事采购提供优惠，并在可能情况下转移设备：这一建议旨在推动印尼企业的重点指向外部的海空安全领域。一个有益的设备转移先例就是2011年的一份协议。根据其内容，美国向印尼转让美国即将退役的模块25型F-16（Block 25 F-16）战斗机，只要求后者提供升级和翻新费用。总数24架合同标的中，已有3架于2014年7月给付。

为印尼文官和军官提供管理防务项目全周期成本的训练：如上所述，国防军在初始采购以后，由于没有考虑后续成本，在维持先进武器系统方面，遭遇困境。美国的国际军事教育和训练项目（IMET）、为印尼官员提供的其他职业训练以及和印尼文职防务官员的接

触内容为此应当重视设备的全生命周期能力维护。

推动防务工业合作：印尼的低效及其他法律要求导致这类合作的必要性。但是在可能的场合，美国政府应当推动旨在改善当地企业提供零部件、维护、维修、翻新及其他保养层面工作能力的伙伴关系。

以刺激联合行动为着眼点，提高联合演习的复杂性：作为全球一体化程度最高的武装力量，美国可以为协助印尼国防军实现联合行动及一体化目标提供必要协助。成功实现这一目标将产生倍增器效果，推动印尼防务企业总体效率提高。演习方面应当尤其重视C4ISR序列的整合、融入各军种。联合演习还应当能够支持印尼成功参与针对南海的多边共同行动设想。还应当鼓励印尼与第三国，如澳大利亚、日本和新加坡的多边演习和对话。

（原载新美国安全中心2014年10月的报告）

随 缘 编译